編輯注：此文為中巴太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)特別報道的第一部分，本報道共有兩部分，旨在探討兩國在發(fā)展可再生能源上的努力和進(jìn)展。

　　

　　2013年對中國光伏來(lái)說(shuō)是啟動(dòng)的一年。在這一年，中國光伏發(fā)電市場(chǎng)幾乎從零起步，在中國政府的大力支持和各種政策的推動(dòng)下，中國光伏從原材料到產(chǎn)品、裝備，再到下游發(fā)電及運維，各環(huán)節市場(chǎng)可以說(shuō)全面爆發(fā)，發(fā)展速度震驚世界，早已經(jīng)完全超越了當初業(yè)內人士對這個(gè)行業(yè)的期待。

　　

　　2015年底，中國光伏累計裝機容量43.18GW，超越德國，躍居全球第一。德國這個(gè)老牌可再生能源強國從2000年頒布《可再生能源法》（EGG法案）以后，累計光伏裝機規模到2012年超過(guò)32GW。而剛剛起步、基礎薄弱的中國只用短短幾年就超越了德國十多年的發(fā)展成果。其中，中國政府及能源主管部門(mén)對光伏產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的扶持和推動(dòng)政策不可小覷。

　　

　　然而，中國太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)并不僅僅是這幾年才發(fā)展起來(lái)的。早在上世紀50年代，中國政府便開(kāi)始了太陽(yáng)能光伏發(fā)電的研發(fā)，當時(shí)主要是為了將其用于發(fā)展航空事業(yè)。上世紀90年代，中國的太陽(yáng)能板制造業(yè)開(kāi)始逐步發(fā)展起來(lái)，盡管行業(yè)規模較小，產(chǎn)品質(zhì)量也參差不齊，但對于偏遠地區的人們來(lái)說(shuō)，太陽(yáng)能已經(jīng)成為了他們獲取能源的一個(gè)重要的方式。1996年，政府啟動(dòng)了“光明工程”。這是國家首次出臺政策，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用可再生能源，為那些遠離電網(wǎng)的西部無(wú)電地區提供能源。

　　

　　2005年前后，中國的太陽(yáng)能光伏發(fā)電政策轉向以推動(dòng)出口制造為主導，采取的措施包括發(fā)放出口信貸、加大研發(fā)投資力度、以及在幾家龍頭企業(yè)成立國家重點(diǎn)實(shí)驗室等。技術(shù)轉讓主要有兩種方式，一是從工業(yè)化國家購買(mǎi)加工設備，另外一種則是像尚德電力創(chuàng )始人、澳籍華人施正榮博士這樣的技術(shù)型人才的流動(dòng)。然而，中國國內的新能源發(fā)展則側重于風(fēng)力發(fā)電。2010年代初，中國的太陽(yáng)能光伏板出口占其總產(chǎn)量的95%左右，其中大部分銷(xiāo)往德國和美國。

　　

　　然而近年來(lái)由于產(chǎn)能過(guò)剩，這一情況也發(fā)生了變化。美歐先后采取反傾銷(xiāo)措施，再加上金融危機后經(jīng)濟陷入低迷，出口大幅減少。多晶硅價(jià)格走低也讓一些簽訂了原材料長(cháng)期供貨合同的生產(chǎn)企業(yè)受到重創(chuàng )?？康胤秸J款的支撐所取得的生產(chǎn)繁榮，最后也只得借助政府之力打開(kāi)國內市場(chǎng)來(lái)消納過(guò)剩的產(chǎn)能。

　　

　　中國的“十二五規劃”（2011—2015年）專(zhuān)門(mén)針對太陽(yáng)能發(fā)展制定了一份以降低太陽(yáng)能發(fā)電價(jià)格、擴大光伏系統生產(chǎn)為宗旨的五年規劃，而其他一些政策則是通過(guò)制定明確的目標增長(cháng)率、電力收購保障、上網(wǎng)電價(jià)（FITs）、屋頂光伏發(fā)電設施補貼、以及“金太陽(yáng)”分布式太陽(yáng)能發(fā)電項目等措施，著(zhù)力推動(dòng)國內太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)的發(fā)展。
 

　　

　　自2013年開(kāi)始，中央政府和能源主管部門(mén)持續出臺了一系列支持光伏發(fā)展的政策，涉及財政補貼、建設規模、發(fā)展方向指引、全額收購等各個(gè)環(huán)節。這些政策從點(diǎn)、線(xiàn)、面立體涵蓋了整個(gè)中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支撐這個(gè)行業(yè)從一棵幼苗快速成長(cháng)為參天大樹(shù)。

　　

　　無(wú)論是風(fēng)電還是太陽(yáng)能，可再生能源在中國得以高速發(fā)展的基礎都得益于制定了專(zhuān)門(mén)針對這一能源形式的法律和財政支持政策?！犊稍偕茉捶ā芳敖⒃诖酥系目稍偕茉礃藯U電價(jià)和度電補貼制度，是所有可再生能源相關(guān)政策得以推行的大前提和整個(gè)政策體系得以構建的基本面。

　　

　　《可再生能源法》

　　

　　2006年1月1日，《可再生能源法》正式實(shí)施。這項法律的制定和頒布對可再生能源的發(fā)展起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用。2009年，該法又啟動(dòng)了修改工作，這次修法確定了對可再生能源實(shí)施全額保障性收購，這一決定對行業(yè)影響深遠。

　　

　　《可再生能源法》是中國可再生能源的綱領(lǐng)性大法，奠定了大力發(fā)展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規定了國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。這條法例規定了電網(wǎng)對可再生能源的優(yōu)先收購義務(wù)，在可再生能源發(fā)展初期提供了強大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國可再生能源才得以進(jìn)入真正的高速發(fā)展時(shí)期。

　　

　　可再生能源標桿電價(jià)+度電補貼制度

　　

　　在中國可再生能源發(fā)展初期，政府為制定相關(guān)支持政策參考了許多國外制度。據國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰略研究中心主任高虎介紹，21世紀的第一個(gè)十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個(gè)高峰時(shí)期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個(gè)重要參照國，其實(shí)施的固定電價(jià)政策被認為是促進(jìn)可再生能源規?；l(fā)展的一種政策體系，當時(shí)受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國能源主管部門(mén)在權衡了可再生能源配額制和度電補貼制度（FIT）的各種利弊后，決定選擇后者作為長(cháng)期支持可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵支持政策。

　　

　　財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局在2011年確定了通過(guò)征收可再生能源電價(jià)附加為可再生能源發(fā)電進(jìn)行補助的支持方式。電力用戶(hù)應繳納的可再生能源電價(jià)附加由電網(wǎng)企業(yè)代征，然后從補貼資金池中，根據可再生能源項目的標桿上網(wǎng)電價(jià)高于當地脫硫燃煤機組標桿電價(jià)的差額補貼給發(fā)電企業(yè)。

　　

　　這項補貼政策的實(shí)施和落實(shí)確保了建設可再生能源有利可圖，保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的投資回報，從政府財政決算的角度來(lái)看，FIT制度模型簡(jiǎn)單、可操作性強，適合剛剛起步的可再生能源產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，這項政策的實(shí)施確實(shí)大大刺激了可再生能源的建設，無(wú)論是風(fēng)電還是光伏，都在實(shí)質(zhì)的財政補貼支持下，以較短的時(shí)間實(shí)現了裝機量的猛增。

　　

　　不斷進(jìn)化的光伏政策

　　

　　除了針對所有可再生能源的立法和補貼方面的基礎政策，針對光伏發(fā)電的特定政策從2013年才開(kāi)始有系統地制定。

　　

　　2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機容量10GW左右，到2015年總裝機容量達到35GW以上”的建設目標，并提出從分布式、光伏電站、國際市場(chǎng)等不同板塊積極開(kāi)拓應用市場(chǎng)，以及對規范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和并網(wǎng)管理服務(wù)等都做出了指導。

　　

　　這份意見(jiàn)被稱(chēng)為第一個(gè)光伏“國策”，自十二五之后，光伏發(fā)電獲得中央層面的系統政策支持，這是前所未有的、針對光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策，盡管這份意見(jiàn)的內容也是指導性、綱領(lǐng)性的，但它為光伏下一階段的發(fā)展規模設立了清晰的目標?？梢哉f(shuō)，中國光伏得以崛起就是自這份意見(jiàn)而始。

　　

　　2014年9月，國家能源局發(fā)布《進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》。業(yè)界人士將該通知稱(chēng)為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項目的收益模式。這一通知下發(fā)后，市場(chǎng)對分布式項目的投資熱情有所提高，但由于分布式項目存在融資困難、屋頂產(chǎn)權不明晰等等問(wèn)題，分布式光伏一直沒(méi)有大規模爆發(fā)。

　　

　　2015年12月，中國開(kāi)始降低地面光伏電站標桿電價(jià)，中國可再生能源電價(jià)政策開(kāi)始實(shí)行退坡機制，即在可再生能源發(fā)展到一定階段時(shí)，根據具體情況逐步減少補貼。盡管該通知本質(zhì)上是對補貼的削減，但由于退坡機制啟動(dòng)后，越晚投產(chǎn)的項目獲得的補貼將越低，從另一個(gè)角度刺激了短期的裝機增長(cháng)。2016年上半年，國內光伏裝機在躍居全球裝機第一后又迎來(lái)一個(gè)大爆發(fā)，新增并網(wǎng)光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經(jīng)超過(guò)全年的規劃目標。

　　

　　2015年，國家能源局計劃實(shí)行光伏扶持專(zhuān)項計劃——“領(lǐng)跑者”計劃。該計劃要求項目采用先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，通過(guò)建設先進(jìn)技術(shù)光伏發(fā)電示范基地和示范工程，推動(dòng)光伏發(fā)電價(jià)格下降和技術(shù)進(jìn)步。具體實(shí)施方式為國家能源局統籌多個(gè)大型、優(yōu)質(zhì)電站資源開(kāi)展招投標，開(kāi)發(fā)商通過(guò)競價(jià)的方式投標競爭。2016年，八個(gè)“領(lǐng)跑者”基地（總容量達5.5GW）經(jīng)過(guò)激烈的競價(jià)，實(shí)現了光伏發(fā)電價(jià)格的大幅下降，最低中標價(jià)格低至0.45元/千瓦時(shí)，已經(jīng)接近燃煤標桿電價(jià)。在“領(lǐng)跑者”計劃的帶動(dòng)下，中國光伏發(fā)電價(jià)格逐步向平價(jià)上網(wǎng)邁進(jìn)。

　　

　　另外，除了國家級的政策外，不少地方政府也相繼出臺地方性的支持政策推動(dòng)光伏發(fā)展。從省到市，部分有志于發(fā)展光伏發(fā)電的地方政府都制定了除國家補貼外的額外支持政策。在光伏發(fā)電標桿電價(jià)確定后，多省、市出臺了額外補貼標準。

　　

　　通過(guò)這樣點(diǎn)、線(xiàn)、面結合的政策體系，中國光伏實(shí)現了連續三年的高速增長(cháng)。中國對光伏發(fā)電的扶持形成了一個(gè)系統的政策框架?？v觀(guān)全球，可再生能源的發(fā)展都離不開(kāi)政策的支持，中國可再生能源政策框架的設計和搭建也參考了歐美國家的經(jīng)驗，如今中國已成為全球最大的光伏市場(chǎng)，受到全球矚目，這些光伏政策對其他新興市場(chǎng)和國家將有怎樣借鑒意義？

　　

　　

　　作為南美最重要的市場(chǎng)，巴西一直有志于推動(dòng)可再生能源在其能源結構中占據更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應計劃提供支持。但該國政策是否能支持這樣的計劃走向現實(shí)？

　　

　　巴西國內一直以水電為主力能源，水力發(fā)電貢獻了該國超過(guò)70%的發(fā)電量，而風(fēng)電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實(shí)上，巴西的光照資源非常優(yōu)厚，巴西領(lǐng)土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區位于熱帶，是全球為數不多的年日照時(shí)間超過(guò)3000小時(shí)的國家之一。另外，遼闊的國土面積為安裝太陽(yáng)能發(fā)電設備提供了基礎。
 

　　

           

　　近年來(lái)，巴西的光伏產(chǎn)業(yè)快速增長(cháng)。2014年到2015年，巴西光伏新增裝機量增加了4倍，據巴西政府最新的“能源發(fā)展十年規劃”（PDE2024），到2024年其光伏發(fā)電裝機規模增至7GW，約占總發(fā)電量的3.3%；到2050年，這個(gè)比例有望升至18%。

　　

　　但在巴西發(fā)展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個(gè)原因在于巴西國內尚未形成成熟完善的光伏產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)品價(jià)格高企，政府在這方面的政策亟待完善。

　　

　　據巴西太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )總監RodrigoSauaia介紹，阻礙巴西光伏長(cháng)遠發(fā)展的政策問(wèn)題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計量政策，但這不是真正的凈計量政策，因為用戶(hù)需要為其自發(fā)電量支付高額稅收。

　　

　　RodrigoSauaia舉例：“如果有個(gè)用戶(hù)的分布式系統發(fā)了500度電，他從配電網(wǎng)消費了1000度電，他需要為他發(fā)的500度電付稅，同時(shí)還需要為他消費的1000度電付稅，即便他的分布式系統發(fā)的電已經(jīng)抵消了他部分的電力消費”。

　　

　　目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽(yáng)能板的安裝數量還不到1萬(wàn)塊，而人口遠遠小于巴西、國土面積也只有其65分之一的孟加拉國卻安裝了約150萬(wàn)塊屋頂太陽(yáng)能板。

　　

　　近兩年巴西全國有10多個(gè)州對分布式發(fā)電取消流通稅，但這并不代表問(wèn)題解決了。巴西涉及光伏產(chǎn)業(yè)的稅收出了名的復雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會(huì )一體化計劃繳款(PIS)、員工分紅計劃存金(PASEP)和聯(lián)邦社會(huì )援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發(fā)展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。

　　

　　對于企業(yè)而言，對國產(chǎn)組件的監管通常意味著(zhù)進(jìn)口太陽(yáng)能組件要更加便宜。就拿意大利國家電力公司來(lái)說(shuō)（Enel），由于巴西政府并沒(méi)有保證支持其拓展巴西的太陽(yáng)能市場(chǎng)，2014年和2015年，這家企業(yè)在巴西運營(yíng)的太陽(yáng)能電廠(chǎng)不得不從晶澳太陽(yáng)能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國企業(yè)進(jìn)口太陽(yáng)能板。

　　

　　巴西各級地方政府正在尋求新的太陽(yáng)能項目投資，希望以此增加就業(yè)、提振經(jīng)濟。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團到訪(fǎng)中國招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內的中國企業(yè)到該州建廠(chǎng)。

　　

　　巴西北部的亞馬遜州則通過(guò)稅收激勵措施鼓勵企業(yè)在當地開(kāi)展生產(chǎn)。巴西瑪瑙斯自貿區也收到了一些中國企業(yè)的咨詢(xún)函，園區方面并未披露這些企業(yè)的名稱(chēng)。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過(guò)打造“皮奧伊硅谷”來(lái)推動(dòng)當地的技術(shù)和創(chuàng )新。

　　

　　對比中國和巴西的光伏政策，中國的以下幾項做法值得巴西借鑒：

　　

　　更有力的發(fā)展目標約束。中國在《巴黎協(xié)議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費的比重達到15%，2020年到30%的國際承諾，并將其轉化為國內“十三五”規劃的具體指標。這是目前驅動(dòng)中國推進(jìn)能源轉型、制定和革新各項可再生能源政策的最重要動(dòng)力。巴西雖然也有到2024年將其光伏發(fā)電裝機規模增至7GW的政府計劃，但這項計劃的約束力和驅動(dòng)力是存疑的,尤其是在當前巴西的經(jīng)濟仍陷于經(jīng)濟危機泥淖的情況下。這需要巴西從社會(huì )到政府各界進(jìn)行深入的對話(huà)和研究，明確可再生能源的發(fā)展目標，并且賦予這個(gè)目標法律的效力。

　　

　　更靈活的產(chǎn)業(yè)政策。中國光伏得以快速發(fā)展，一個(gè)強大完善的產(chǎn)業(yè)鏈是重要基礎。中國光伏企業(yè)曾經(jīng)在歐洲市場(chǎng)上與歐美光伏設備廠(chǎng)家廝殺過(guò)。在中國市場(chǎng)崛起后，更是經(jīng)歷過(guò)慘烈的行業(yè)洗牌和重組，淘汰了一批經(jīng)營(yíng)不善、技術(shù)不過(guò)關(guān)的企業(yè)。中國政府通過(guò)對可再生能源企業(yè)“三免三減半”的稅收政策、FIT的財政補貼支持政策以及領(lǐng)跑者計劃等擇優(yōu)篩選競價(jià)政策等支撐了一批光伏企業(yè)的成長(cháng)。而巴西的光伏產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展到這一階段，一方面巴西市場(chǎng)并不算一個(gè)非常開(kāi)放的市場(chǎng)，對進(jìn)口產(chǎn)品征收高額稅收；另一方面對本土企業(yè)也沒(méi)有切實(shí)的保護和支持政策。而缺乏頂層設計和總體目標，難以真正點(diǎn)燃市場(chǎng)更是企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長(cháng)緩慢的重要原因。

　　

　　更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項目收益主要來(lái)自電力拍賣(mài)，然而這項政策受經(jīng)濟波動(dòng)影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個(gè)太陽(yáng)能項目拍賣(mài)，這對行業(yè)打擊很大。巴西應該探討更穩定的可再生能源收益模式。事實(shí)上，全球大部分大力發(fā)展可再生能源的國家，對這種能源實(shí)施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補貼（FIT），另一種是配額制（RPS）。中國正處于從度電補貼向配額制轉向的階段，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間強力而穩定的財政補貼支持后，轉向由地方設定可再生能源發(fā)展目標，因地制宜地的政策，這樣的轉變符合中國可再生能源發(fā)展的大趨勢。巴西應該對其可再生能源政策空間作更深入細致地評估，結合國情選擇合適的政策路線(xiàn)，或者設計多種政策協(xié)作互補地機制體系，如參考中國的領(lǐng)跑者計劃與年度規劃相結合，優(yōu)選資源優(yōu)厚的項目進(jìn)行競價(jià)，同時(shí)保證每年的規劃目標，這樣才能切實(shí)有效地擴大市場(chǎng)、培育市場(chǎng)。

　　

　　事實(shí)上，巴西一直是中國光伏投資的重要目標市場(chǎng)之一，但在當前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發(fā)展的政策體系。中國廠(chǎng)商對巴西市場(chǎng)充滿(mǎn)野心，同時(shí)也疑慮重重，在這樣優(yōu)厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發(fā)展提到國家戰略的高度。中國的光伏政策也是從無(wú)到有，從混亂無(wú)序到穩定成熟，相信其中的經(jīng)驗和教訓能成為巴西這樣的新興市場(chǎng)最好的鏡鑒。