業(yè)內預計，“十三五”中后期，我國可再生能源將保持中高速增長(cháng)的態(tài)勢，可再生能源電力配額制（下稱(chēng)“配額制”）將在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。配額制指在地區電力建設中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例，一般由政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強制性的規定。
我國配額制于2009年提出，此后經(jīng)多次公開(kāi)征集建議，卻始終“千呼萬(wàn)喚難出來(lái)”。
今年3月底，國家能源局下發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“《配額制》意見(jiàn)稿”），首次明確了2018年、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標、非水電可再生能源配額指標以及相關(guān)考核辦法，配額制的強制實(shí)行“箭已上弦”，給了業(yè)界一顆“定心丸”。
小切口建立長(cháng)效機制
和以往的設計相比，本次《考核辦法》最大的變化和亮點(diǎn)是將義務(wù)主體由發(fā)電側轉向需求側。清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng )新研究院政策發(fā)展研究室主任何繼江坦言，這是“以小切口解決大問(wèn)題”。
“配額制在我國一直是波折中前行，今年取得突破是‘用戶(hù)端+配額制’的時(shí)機已成熟。近幾年，社會(huì )各界對新能源的認識發(fā)生了根本性轉變。一方面是因為新能源影響力逐步提升、價(jià)格逐步降低，另一方面則是傳統能源企業(yè)紛紛轉型擁抱新能源，直接利益和間接利益涉及者更多，推動(dòng)各產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)行配額制。”何繼江告訴記者。
我國可再生能源產(chǎn)業(yè)獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。中電聯(lián)數據顯示，截至2017年底，中國可再生能源裝裝機6.5億千瓦，占全部發(fā)電裝機的36.6%，水電、風(fēng)電和光伏裝機量最都穩居世界第一，其中光伏發(fā)電裝機1.3億千瓦，新增裝機量連續5年保持全球第一，累計裝機量連續3年全球第一。
優(yōu)異表現背后，光伏補貼缺口巨大和消納難仍舊是不可回避的困境。在我國光伏補貼不斷退坡之際，缺口亦在不斷增加。根據財政部數據，截至2017年底，我國可再生能源補貼缺口達1000億元，其中光伏占據近一半的比例。與此同時(shí)，棄風(fēng)、棄光趨勢有所減緩。2017年，全國光伏發(fā)電量1182億千瓦時(shí)，同比增長(cháng)78.6%。全國棄光電量73億千瓦時(shí)，棄光率為6%，同比下降4.3個(gè)百分點(diǎn)。雖然棄光首次出現下降，但“由于光伏電站布局以西部為主，電網(wǎng)外送能力不足以及發(fā)電并網(wǎng)系統調節能力不高等原因，棄光限電問(wèn)題依然嚴峻。”
“棄風(fēng)棄光的本質(zhì)是供給側優(yōu)先權問(wèn)題”，《配額制》意見(jiàn)稿從頂層設計方面提出系統棄水棄風(fēng)棄光解決方案，意在通過(guò)強制性手段和與之配套的市場(chǎng)化交易措施，為我國實(shí)現2020年、2030年非化石能源消費比重要達到15%、20%的目標，建立起約束機制和制度性保障，為我國能源系統向綠色低碳轉型建立起長(cháng)效機制。”何繼江說(shuō)。
強制配額勢在必行
在解決光伏補貼缺口巨大和消納難的長(cháng)期難題中，強制配額制疊加可再生能源綠色電力證書(shū)（下稱(chēng)“綠證”）自愿認購交易制度被寄予厚望。
“持續以競爭方式激勵光伏發(fā)電降低成本，加快實(shí)施綠證自愿認購，盡快推出可再生能源電力配額考核和綠色證書(shū)強制交易，將會(huì )近期緩解、中期最終解決可再生能源補貼資金缺口以及限電問(wèn)題。”國家發(fā)展改革委員會(huì )能源研究所研究員時(shí)璟麗曾告訴本報記者。
時(shí)璟麗認為，如果2018年推出綠色證書(shū)強制交易，考慮利用3年左右的時(shí)間，通過(guò)適宜的政策設計，使綠色證書(shū)的價(jià)格達到0.05元/千瓦時(shí)左右，到2023年再達到0.1元/千瓦時(shí)左右，則預期2023年前光伏發(fā)電可以在上網(wǎng)側實(shí)現全面平價(jià)。
實(shí)際上，我國于2017年7月1日啟動(dòng)綠證自愿認購，截至記者發(fā)稿前，交易量尚不足3萬(wàn)張，僅占核發(fā)的800萬(wàn)張綠證約0.004%的比例，對于緩解電價(jià)補貼資金缺口問(wèn)題的作用非常有限，這也說(shuō)明了配額制強制實(shí)施的必要性。
“一旦國家推行可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強制約束交易，將倒逼發(fā)電企業(yè)提高可再生能源發(fā)電比例，提升可再生能源投資意愿。”某不愿具名的專(zhuān)家坦言。
“強制配額制加上綠證制度將會(huì )極大提升可再生能源在全社會(huì )用電量中的比例，2020年達到9%的目標預計會(huì )超額完成。”中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會(huì )可再生能源專(zhuān)委會(huì )政策研究主任彭澎表示。
根據本次《考核辦法》意見(jiàn)稿，可再生能源電力配額由“總量配額”和“非水電配額”兩級可再生能源電力配額指標共同構成，光伏發(fā)電和光熱發(fā)電包含于“非水電配額”之中。
“配額制下，戶(hù)用光伏的表現值得期待。”中國投資協(xié)會(huì )專(zhuān)家顧問(wèn)王淑娟認為，按照2017年全社會(huì )用電量推算，非水可再生能源發(fā)電量為5033億kWh，占比為7.7%，具有一定的增長(cháng)空間，按照國家相關(guān)規劃，考慮到風(fēng)電以集中式電站、大型央企開(kāi)發(fā)為主，生物質(zhì)占比較小且增速平穩，光伏集中式電站新增裝機量既定，分布式光伏尤其是戶(hù)用光伏的增長(cháng)則可能出現意外之喜。
“2017年的非水可再生能源電量為5033億度，到2020年，風(fēng)電的年按量比2017年將增加902億kWh，全部非水可再生能源電量需要增加2380—2703億億kWh。”王淑娟按照保守情形算了一筆賬，預計光伏剩余1801億kWh的空間，還需要增加150GW的規模，分配到2018—2020年，則平均每年存在50GW的增量。
尚有難點(diǎn)需厘清
在采訪(fǎng)過(guò)程中，記者了解到，相對以往數次“不了了之”的征求意見(jiàn)稿，不少業(yè)內人士表示此次《配額制》意見(jiàn)稿“責任主體、承擔指標的主體、完成指標方法明晰可落實(shí)”，認為其“更具執行性”。
完成指標是否有難度？
“預計能夠完成目標。”彭澎告訴記者，“針對各省制定了不同的考核目標，其實(shí)文件中已經(jīng)表明，是結合各地區大型能源建設基地、特高壓建設情況等綜合消納能力后制定。目前來(lái)看，東部省份可能有一定的壓力，但可以通過(guò)跨省供電來(lái)消納外省綠色電力。”
“綠證是企業(yè)為購買(mǎi)綠電額外的支出，配額制不會(huì )增加各省負擔，比如某地區購買(mǎi)清潔能源電價(jià)高于傳統能源電價(jià)，當中差價(jià)由國家可再生能源基金來(lái)承擔。”王淑娟認為，雖然和綠證自愿認購不同，但配額制落地也需警惕地方保護主義，如果某地區自身面臨棄光限電情況，在電量相對富裕的前提下，可能仍舊會(huì )選擇優(yōu)先內部消納。
彭澎認為配額制落地的關(guān)鍵在于“直購電”和電網(wǎng)的配合程度。她解釋道，現在已經(jīng)明確了擁有自備電廠(chǎng)的用電企業(yè)，包括直購電用戶(hù)也要承擔一定的配額制指標，他們如何參與到綠色電力采購市場(chǎng)中來(lái)，應該有獎懲機制，怎樣獎勵“好學(xué)生”是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。
“電網(wǎng)是否允許企業(yè)自主選擇電源，尤其是本地的分布式可再生能源電源，會(huì )對整個(gè)制度落地起到關(guān)鍵作用。包括分布式市場(chǎng)化交易在內的配套制度也要同步落地，要允許企業(yè)自主選擇采購對象。”彭澎。
何繼江表示考核中“怎么算賬”也尚存一些疑惑。“算賬是一個(gè)系統問(wèn)題，省級各個(gè)可再生能源統計是一項繁雜系統的工作，需要自然資源部門(mén)、能源局等多部門(mén)協(xié)調，難度較大。另外，比如某省沒(méi)有土地發(fā)展可再生能源，選擇去別的省市建設完成，完成后的指標算誰(shuí)的，這個(gè)目前也沒(méi)有明確。”
