華盛頓時(shí)間1月22日，美國政府宣布對進(jìn)口光伏產(chǎn)品采取為期4年的全球保障措施。
雖然是全球性措施，但從數據上看，這一措施更為針對中國。據美國貿易代表辦公室(USTR)在其公開(kāi)文件中提到的數據：中國在2017年生產(chǎn)了全世界60%的光伏電池和71%的光伏組件。
這是特朗普上臺后第一次動(dòng)用手中的總統權力采取的貿易措施，也是繼2011年、2013年兩次貿易救濟調查后的第三起涉及光伏產(chǎn)品的貿易措施。
美國已經(jīng)在2012年和2014年分別對中國光伏產(chǎn)品征收過(guò)35%到65%的反傾銷(xiāo)反補貼稅，這意味著(zhù)，光伏企業(yè)面臨著(zhù)美國的重復征稅。
1月23日，商務(wù)部貿易救濟局局長(cháng)王賀軍在接受經(jīng)濟觀(guān)察報采訪(fǎng)時(shí)表示：“美方對同一類(lèi)產(chǎn)品頻繁地采取貿易救濟措施，我們認為是對其國內產(chǎn)業(yè)的過(guò)度保護。”
矛頭
美國對進(jìn)口光伏產(chǎn)品采取為期4年的全球保障措施的依據，是《1974年貿易法》第201條。“201條款”是美國政府對由于進(jìn)口產(chǎn)品造成本國制造業(yè)損害的貿易保護條款，其發(fā)起不以“是否存在傾銷(xiāo)或者補貼”等事實(shí)為前提，并且針對全球，更有隨意性，殺傷力更大。美國總統可以通過(guò)關(guān)稅、配額等措施來(lái)限制進(jìn)口，保護本國產(chǎn)業(yè)。由于這一貿易救濟工具具有極強的單邊主義色彩，所以在世界貿易組織成立后美國很少使用。
據該措施，美國在未來(lái)4年對進(jìn)口的電池產(chǎn)品實(shí)施關(guān)稅配額管理，征收的方法為，對每年的首個(gè)2.5吉瓦之內的進(jìn)口電池免征關(guān)稅，在此之后的進(jìn)口將被征收特別關(guān)稅，稅率從第一年的30%逐年降低，每年降5%，最后一年為15%;對組件實(shí)施關(guān)稅措施，實(shí)施的期限為四年，稅率從第一年的30%逐年降低，每年降5%，最后一年為15%。“此次光伏產(chǎn)品的保障措施調查主要的針對對象是中國。”美國偉凱律師事務(wù)所高級貿易顧問(wèn)李國剛介紹道，2011年美國對中國的光伏產(chǎn)品發(fā)起反傾銷(xiāo)和反補貼調查，2012年開(kāi)始征稅;2013年，為了防止中國產(chǎn)品從第三國(地區)轉口，美國又發(fā)起了對臺灣的第二輪反傾銷(xiāo)和反補貼調查，目的是為了堵漏洞。今年的保障措施是第三次調查。
中國企業(yè)是光伏產(chǎn)業(yè)的“領(lǐng)頭羊”。據美國貿易代表辦公室數據，中國在全球太陽(yáng)能電池產(chǎn)量中的份額從2005年的7%猛增到2012年的61%。中國目前在全球供應鏈能力中占主導地位，占到2017年上半年宣布的全球產(chǎn)能擴張總量的近70%，中國生產(chǎn)了全球60%的太陽(yáng)能電池和71%的太陽(yáng)能電池組件。
隨著(zhù)光伏“雙反”措施，中國向美國的光伏出口已經(jīng)大幅下降。據中國機電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì )法律部主任陳惠清介紹，2017年中國對美國太陽(yáng)能板出口同比大降41%，此時(shí)的全球保障措施更是嚴重損害了企業(yè)的利益，對于中國大陸的光伏產(chǎn)業(yè)不啻于“雪上加霜”。
“對我們來(lái)說(shuō)，打擊是很大的。”英利綠色能源控股有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“英利”)總法律顧問(wèn)袁鵬崧介紹道，雙反稅率與全球保障措施稅率疊加的話(huà)，大約有50%的稅，在中國大陸的企業(yè)是無(wú)法在這么高的稅率下向美國出口的。
袁鵬崧說(shuō)，英利目前并沒(méi)有海外產(chǎn)能，這意味著(zhù)，“要么放棄美國市場(chǎng)，要么不得不在美國建廠(chǎng)”。
光伏困境
此次全球保障措施的提出，與特朗普的“美國優(yōu)先”傾向不無(wú)關(guān)系。李國剛對經(jīng)濟觀(guān)察報介紹道，特朗普在記者發(fā)布會(huì )上提出了很多理由，包括想要保護美國的工人就業(yè)機會(huì )、保護美國的貿易環(huán)境以及吸引更多的投資回流，但是美國光伏產(chǎn)業(yè)下游，包括電力公司、安裝商人、用戶(hù)等大多對此持反對意見(jiàn)。
在“201調查”前后，美國就有很多反對的呼聲。此前，16名參議員和53個(gè)眾議院聯(lián)名反對此次“201調查”。2017年9月21日，美國四州長(cháng)曾聯(lián)名上書(shū)美國國際貿易委員會(huì )(ITC)表示反對，他們認為該調查一旦實(shí)施，成倍的價(jià)格將使太陽(yáng)能裝置的安裝率在2019年下降超過(guò)50%，并稱(chēng)該調查將使美國減少8.8萬(wàn)個(gè)就業(yè)機會(huì )，其中包括大量制造業(yè)崗位。
在中國，一共有38家企業(yè)參加機電商會(huì )組織的行業(yè)抗辯。陳惠清介紹道，我們組織提交抗辯意見(jiàn)，參加三次聽(tīng)證會(huì )，多次組織與美方磋商。政府行業(yè)企業(yè)都做了大量工作，對美國當地企業(yè)參與抗辯也產(chǎn)生了積極的影響。
商務(wù)部貿易救濟局局長(cháng)王賀軍對經(jīng)濟觀(guān)察報表示：“過(guò)度、頻繁的貿易保護不僅無(wú)法對相關(guān)產(chǎn)業(yè)起到救濟作用，而且有損于經(jīng)濟的均衡發(fā)展。”
王賀軍稱(chēng)，中方希望美方克制使用貿易限制措施，遵守多邊貿易規則，為世界經(jīng)濟發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。對美方的錯誤做法，中方將與其他世貿成員一道，堅決捍衛自身的正當利益。
王賀軍說(shuō)：“別人沒(méi)有過(guò)錯，就是因為他(美國)的產(chǎn)業(yè)日子不好過(guò)，他要采取措施保護。相應來(lái)講，別的國家可以要求美國其他產(chǎn)品的補償，也就是當時(shí)談判相應降低的美國產(chǎn)品的關(guān)稅也可以再提起來(lái)。”“光伏產(chǎn)品的運用和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于減少溫室氣體排放、改善全球氣候。”機電商會(huì )呼吁，希望美國政府充分考慮該措施將對美國甚至全球的光伏行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的負面影響，增進(jìn)業(yè)界溝通和合作，妥善解決貿易摩擦，促進(jìn)中美光伏行業(yè)和人類(lèi)新能源事業(yè)的發(fā)展。
產(chǎn)能轉移
“那些有海外產(chǎn)能的企業(yè)，在泰國、馬來(lái)西亞等國家有工廠(chǎng)，他們不受雙反的影響，還是能基本實(shí)現向美國出口的。”英利總法律顧問(wèn)袁鵬崧介紹道，即使有30%的稅率，這些光伏企業(yè)相比美國當地的本土企業(yè)依然具有競爭力。
商務(wù)部貿易救濟局出口一處處長(cháng)李勰對經(jīng)濟觀(guān)察報說(shuō)，美國的光伏市場(chǎng)前景廣闊，但是本土光伏企業(yè)發(fā)展有限，無(wú)法滿(mǎn)足當地的需求;而一些優(yōu)秀的中國光伏產(chǎn)業(yè)依然在質(zhì)量、技術(shù)上占據很大的優(yōu)勢。
保障措施也可能對全球光伏產(chǎn)業(yè)的布局產(chǎn)生影響。李國剛分析道，一些享受普惠制的國家、發(fā)展中國家被排除在措施的范圍之外，未來(lái)有可能會(huì )引起貿易和產(chǎn)業(yè)轉移，被采取措施的國家可能會(huì )將光伏產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)基地轉移到未采取措施、勞動(dòng)力成本低的國家。
在1月25日發(fā)布的全球保障措施的附件文件中提到，包括印度、印度尼西亞、巴西等光伏出口小國(總量在3%以下)被排除在保障措施之外。袁鵬崧對經(jīng)濟觀(guān)察報分析道，雖然一些企業(yè)考慮將這些被排除在外的國家作為轉移海外產(chǎn)能的目的地，但是一旦這些國家產(chǎn)能超過(guò)3%，就會(huì )被美國從名單中移除。
那些早已具備海外產(chǎn)能的光伏企業(yè)選擇迎難而上，尋求轉型。天合光能董事長(cháng)兼CEO高紀凡依舊對光伏產(chǎn)業(yè)充滿(mǎn)信心。他在1月23日的達沃斯論壇上說(shuō)：“未來(lái)的能源體系中的新玩家必將是能夠將新能源、新材料、新技術(shù)和能源物聯(lián)網(wǎng)深度融合的企業(yè)。”
