“風(fēng)電光伏的發(fā)電成本已經(jīng)與傳統電源在同一區間;在有些地區可再生能源已經(jīng)成為最便宜的選擇。”——現在，這已是一句大體準確的表述，不同地區仍然存在諸多的成本動(dòng)態(tài)與價(jià)格如何形成方面的細節。
回到我國，國際能源署(IEA)2017年11月發(fā)布若干統計與報告稱(chēng)，全球新增可再生能源發(fā)電容量超過(guò)40%來(lái)自中國;未來(lái)5年，中國仍將是全球可再生能源增長(cháng)無(wú)可爭辯的領(lǐng)導者。
從成本視角，國際可再生能源署(IRENA)等機構對跨國成本比較的研究表明，我國的風(fēng)機制造成本處于世界最低水平之一(另外一個(gè)是印度);而光伏組件則是世界低成本制造的中心，在全球市場(chǎng)占據超過(guò)80%以上的份額，將其他地區的光伏廠(chǎng)商打得落花流水，以至于會(huì )頻繁遭到歐盟與美國的反傾銷(xiāo)調查。
但是，與低設備制造成本形成鮮明對比的是，我國的最終可再生能源度電成本或者單位投資成本，在全世界已經(jīng)顯得并不算低了，特別是在歐洲、南美、中東等地超低招標價(jià)格頻出的背景下。由于可再生能源支持體系不同，這種比較是否具有可比性需要打個(gè)問(wèn)號，并且具體到每個(gè)項目都具有特定的條件，形成一個(gè)比較一致的看法往往是困難的。
本文也并不期望實(shí)現這一目標，而是主要以描述性的方式，通過(guò)德國與墨西哥招標案例來(lái)理解國際2017年風(fēng)電與光伏項目的成本動(dòng)態(tài)。在此基礎上，初步討論廣泛采用的可再生招標體制在我國的適用性問(wèn)題。
國際風(fēng)電光伏招標案例
國際可再生能源署2017年3月的統計顯示，截至2016年年中，至少有67個(gè)國家采用了可再生能源合同拍賣(mài)，而2005年則不到10個(gè)。光伏項目平均合約價(jià)格下跌至每千度50美元，風(fēng)力發(fā)電則為40美元/千度，而2001年分別為250美元/千度及80美元/千度。通過(guò)招標降低可再生能源的發(fā)展成本，儼然成為一種國際潮流。
2017年，墨西哥、德國等地招標創(chuàng )造的低價(jià)非常具有震撼力。11月份，德國公布了本年度第三輪陸上風(fēng)電招標結果。平均中標價(jià)格3.8歐分/千瓦時(shí)。而2017年8月份的最終價(jià)格還是4.28歐分/千瓦時(shí)，3個(gè)月時(shí)間下降了10%，而相比5月份的招標價(jià)格(5.7歐分/千瓦時(shí))，短短半年時(shí)間，更是下降了30%以上。而2005年，這一固定優(yōu)惠價(jià)格水平還在8歐分/千瓦時(shí)以上。
2004年，安裝屋頂太陽(yáng)能系統的德國家庭可獲得每千瓦時(shí)57歐分的固定保證價(jià)格，而到現在已經(jīng)在5-10歐分。在墨西哥，2017年大規模的能源拍賣(mài)則以每千瓦時(shí)不到2美分的價(jià)格獲得。即使比較類(lèi)似規模的項目，以此計量，十年來(lái)太陽(yáng)能成本已經(jīng)下降了90%。有人甚至開(kāi)始大膽預計，五年內，在資源豐富的地點(diǎn)，太陽(yáng)能能源每千瓦時(shí)價(jià)格或為1美分。
這種情況的出現，使得人們對于2016年在智利、秘魯、阿聯(lián)酋、摩洛哥等地出現的招標低價(jià)不再吃驚。人們開(kāi)始習慣所有電源類(lèi)型都處于同一區間的現實(shí)，而不是之前存在迥異甚至是數量級的差別。
招標的價(jià)格能夠反映長(cháng)期項目成本嗎?一個(gè)基本的答案是：如果招標招的是風(fēng)電可以潛在獲得的全部收益，那么應該是。但是在很多案例中，這一前提往往并不成立。招標規則的細節往往決定了性質(zhì)。
典型的是德國的招標體系設計，其招標的價(jià)格并不是風(fēng)電的度電收益，而是一個(gè)需要風(fēng)電光伏參與電力市場(chǎng)競爭，獲得“補貼”的參考基準(所謂StrikePrice)。這個(gè)基準越高，那么當市場(chǎng)價(jià)格低于這一基準時(shí)，項目可以獲得這一水平的保障收益。其次，這一招標項目有4年半的時(shí)間去建設，并不意味著(zhù)目前的狀況。也就是說(shuō)，現在中標的項目，在2021年后建成就可以。參與投標和已經(jīng)中標的項目，無(wú)疑對未來(lái)的技術(shù)進(jìn)步與成本下降有預期，并不對應于目前的風(fēng)電成本。
一般而言，電力市場(chǎng)的風(fēng)險可以分為兩類(lèi)，一種是系統性風(fēng)險，也就是市場(chǎng)的價(jià)格隨著(zhù)供需等因素的波動(dòng);一種是非系統性的，比如特定項目相比其他項目的一些劣勢，使得自身的發(fā)電表現較差。德國的這一招標定價(jià)規則，就規避了第一個(gè)系統性的風(fēng)險。項目如果具有參與電力市場(chǎng)的可能性，往往有可能獲得更大的收益，因為市場(chǎng)的平均批發(fā)電價(jià)水平仍舊是在部分時(shí)段高于這一水平的。這一價(jià)格體系規避了“向下波動(dòng)”的風(fēng)險。
據目前的了解，墨西哥的招標電價(jià)(長(cháng)期購電合同)無(wú)疑規避了這兩類(lèi)風(fēng)險，屬于長(cháng)期固定電價(jià)，可以理解為項目業(yè)主可以獲得的無(wú)風(fēng)險收益。這一不到2美分的價(jià)格，甚至還可能包括有綠證的價(jià)值。
為何招標價(jià)格下降得如此之快?即使招標的價(jià)格不反映長(cháng)期成本，那么動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一招標價(jià)格短期內的大幅度下降仍舊是需要理解的。筆者的一個(gè)簡(jiǎn)單但是無(wú)用的答案是：還不十分確定。但是，我們仍舊可以就可能性做一個(gè)猜測性的分析。
德國2017年的三次招標，中標平均價(jià)格下降了30%。其可能的原因在于參與者的不同、參與者對于風(fēng)險理解的變化，以及一些操作性因素。其中，大量參與并且最終主要中標的“社區能源實(shí)體”，具有與商業(yè)企業(yè)明顯不同的決策特點(diǎn)與對未來(lái)的風(fēng)險、預期的理解，可能是造成這種價(jià)格變化的重要原因。這方面，無(wú)疑需要一個(gè)更高分辨率的后續分析。
而具體到墨西哥的情況，優(yōu)越的自然資源(資源量超過(guò)2000小時(shí))，大企業(yè)的介入，資本成本低是與之前所有低價(jià)項目共同的特點(diǎn)。其中，對于資本更加密集(沒(méi)有燃料成本)的可再生能源，資本成本的高低，對項目的長(cháng)期平均成本具有顯著(zhù)的影響。國際能源署的計算顯示，對光伏發(fā)電，加權平均資本(自由資金收益率+貸款利息)成本從4.5%升至9%，其平均成本將提高50%。反之，如果能夠獲得幾乎零成本的融資，那么其項目成本可以再下降一半。
資本成本偏高，恰恰也是我國的可再生能源成本仍舊無(wú)法釋放降價(jià)潛力的主要原因。這在國內與土地成本、其他交易費用，通常稱(chēng)之為“非技術(shù)成本”。這部分成本如何降低，是一個(gè)涉及到綠色投融資，以及更廣闊的金融部門(mén)的問(wèn)題，其難度似乎一點(diǎn)不比能源領(lǐng)域的問(wèn)題小。
我國是否再次走向招標制
在我國的風(fēng)電光伏分地區標桿電價(jià)出臺之前，我國曾經(jīng)開(kāi)展過(guò)若干特許權風(fēng)電與光伏招標項目，為明晰當時(shí)的可再生能源成本提供了信息參考。但是，光伏招標前兩輪被認為中標價(jià)格過(guò)低。比如2010年的光伏發(fā)電站特許權招標，最低的中標價(jià)由黃河上游水電項目開(kāi)出，為0.73元/千瓦時(shí);而280MW的13個(gè)項目中標價(jià)無(wú)一例外均低于1元/千瓦時(shí)，多數價(jià)格在0.82-0.91元/千瓦時(shí)區間。同時(shí)，這些招標項目，到2011年8月，仍舊有過(guò)半項目尚未開(kāi)工。
這種情況下，國家發(fā)改委2011年7月頒布光伏發(fā)電固定電價(jià)政策，大體按照1元-1.5元/千瓦時(shí)的水平設定了標桿電價(jià)，而取消了招標制的角色。
過(guò)去幾年，這一標桿電價(jià)水平有所降低，目前對于資源豐富地區已經(jīng)下探到0.5元/千瓦時(shí)的區間。而從2016年開(kāi)始，我國陸續開(kāi)展了幾輪“光伏領(lǐng)跑者”招標，中標價(jià)格相比同期光伏標桿電價(jià)出現了比較明顯的下降。2017年的三次招標中，第二次出現了0.5-0.6元左右的報價(jià)，第三次出現了0.3元的跡象。
未來(lái)，這一招標體系，輔以更加合理的中標規則設計，是否需要成為整個(gè)風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的基本形態(tài)，順應國際潮流還是逆潮流而動(dòng)(逆潮流而動(dòng)并不必然意味著(zhù)錯誤)，是一個(gè)值得探討的公共政策問(wèn)題，也為設備廠(chǎng)商、開(kāi)發(fā)商所關(guān)注。
招標無(wú)疑是細節導向的，如何設計?這其中存在諸多的選擇問(wèn)題，包括：招標的價(jià)格是容量(kW)還是發(fā)電量(kWh)?招標的價(jià)格是Payasbid還是統一出清，是基于市場(chǎng)電價(jià)的溢價(jià)還是固定電價(jià)本身?招標是否限制業(yè)主與項目的大小規模?是否技術(shù)中性還是對特定技術(shù)招標?統一招標的地理區域如何?
需要做出選擇的問(wèn)題還包括：如何體現用電價(jià)值信號?發(fā)電成本并不等于最終用電成本，資源好的地方，其用電需求不大增長(cháng)不快的話(huà)，那么新增的電力供應意味著(zhù)極低的“市場(chǎng)價(jià)值”，這是造成我國過(guò)去棄風(fēng)限電的一個(gè)重要因素。
此外，招標確定的長(cháng)期合同的期限的問(wèn)題也需要選擇。比如我國最初的特許權招標項目，設定的是30000小時(shí)執行優(yōu)惠電價(jià)。如果這一規則得到認真執行，那么棄風(fēng)造成的損失可以得到一定程度的減少。因為棄風(fēng)可以通過(guò)更長(cháng)年份的支持找回來(lái)。最后，違約責任如何設定?如果到期完不成或者拖延了相應的項目，那么處罰條款如何?
這些選擇問(wèn)題，都會(huì )在很大程度上影響投標者的風(fēng)險偏好與預期收益，對其投標行為造成顯著(zhù)影響，從而實(shí)現不同政策偏好目的的招標結果。
所以，是否要推行招標制，從政策設計的角度，最大的問(wèn)題是：我們的政策目標是什么，最看重什么?是需要抑制“過(guò)量”的裝機，是取得更低的可再生能源發(fā)展成本，是保護制造業(yè)的發(fā)展，是放棄對中標項目100%建成的追求，還是其他?
目標決定招標的設計要素。它們之間，盡管可能并不完全沖突，但是對某個(gè)因素的特別強調，無(wú)疑需要體現在更加清晰明確的招標規則設計上，也往往會(huì )損失其他目標的實(shí)現程度。技術(shù)中性、純的價(jià)格招標意味著(zhù)最低成本，也最大程度減少了自由量裁與操作性風(fēng)險。但是無(wú)疑，它對于技術(shù)創(chuàng )新目的不會(huì )有貢獻，并且大大增加了招標項目無(wú)法完成的風(fēng)險，從而對制造業(yè)的持續創(chuàng )新形成壓力。
目前來(lái)看，我國的招標現在似乎跑到了另外一端。從招標規則看，“領(lǐng)跑者”項目評優(yōu)要求參考多項因素，各基地通過(guò)競爭性比選的方式，考慮企業(yè)投資能力、業(yè)績(jì)水平、技術(shù)先進(jìn)性、技術(shù)方案、企業(yè)申報電價(jià)等因素進(jìn)行優(yōu)選，最終選出綜合實(shí)力較優(yōu)的投資企業(yè)。這種標準的模糊性，相比于純價(jià)格為基礎招標，無(wú)論是“Payasbid”,或者統一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分，屬于多標準招標，但是關(guān)鍵問(wèn)題是：這些標準往往并不足夠清晰，是一種對招標規則不必要的復雜化。招標規則的設計是很專(zhuān)業(yè)的內容，但是規則的復雜性絕對不應該等于規則的模糊性，去依賴(lài)于專(zhuān)家的主觀(guān)判斷。
結語(yǔ)
波動(dòng)性可再生能源，特別是風(fēng)電與光伏用于發(fā)電目的，目前已經(jīng)處在一個(gè)十字路口。其長(cháng)期的發(fā)電成本已經(jīng)日益與傳統能源處于同一區間，甚至開(kāi)始優(yōu)于一些長(cháng)期成本看漲的電源形式，比如核電與水電。
但是，普遍的認為是：與其發(fā)展密切相關(guān)的電力市場(chǎng)規則的必要變化、系統平衡的靈活性資源與充足性、新的能源技術(shù)與形態(tài)等，卻仍舊處于初步的變化當中。未來(lái)對于可再生能源的關(guān)注，將不是可再生能源本身，而是與可再生能源相關(guān)的這些配套的市場(chǎng)、技術(shù)、體制與監管。而這些，也將決定可再生能源的最終未來(lái)，以及其在能源系統與氣候減排中的作用與角色。
招標體系對于降低可再生能源發(fā)展成本的作用，已經(jīng)顯示在越來(lái)越多的地區。在我國未來(lái)是否全面推行招標體制，需要進(jìn)一步探討。清晰、以經(jīng)濟變量為基礎的、審慎的招標規則設計，體現可再生能源發(fā)展政策目標，是推行招標體制，繼續支持可再生能源可持續發(fā)展的前提。
