企業(yè)不僅疑惑：電站明明是在荒山、荒地甚至戈壁灘、鹽堿地建設，為何還要繳納土地使用稅？再有，光伏企業(yè)征地一般只針對升壓站、變電站、太陽(yáng)板支架部分進(jìn)行“點(diǎn)征”，但太陽(yáng)板覆蓋部分實(shí)際占地面積較大，光伏企業(yè)往往都是通過(guò)租地方式解決。那么問(wèn)題來(lái)了，對于光伏企業(yè)的土地使用稅是按照“點(diǎn)征”面積計稅，還是按照電站實(shí)際占地面積（包括太陽(yáng)板實(shí)際覆蓋部分）計征？(注：本文主要是針對大型地面光伏電站的城鎮土地使用稅問(wèn)題展開(kāi)探討。)

　　

　　光伏發(fā)電企業(yè)對土地使用稅問(wèn)題的困惑

　　

　　?光伏發(fā)電企業(yè)是否需要繳納土地使用稅

　　

　　光伏地面電站一般都是在采光好、無(wú)遮擋的荒山、荒地建設，對于類(lèi)似用地是否屬于城鎮土地，以及是否應當繳納土地使用稅？

　　

　　?土地使用稅是按“點(diǎn)征”面積計征，還是按照實(shí)際占地面積征收

　　

　　光伏企業(yè)征地一般只針對升壓站、變電站、太陽(yáng)板支架部分進(jìn)行“點(diǎn)征”，但太陽(yáng)板覆蓋部分實(shí)際占地面積較大，光伏企業(yè)往往都是通過(guò)租地方式解決。光伏企業(yè)應按照征地面積計征土地使用稅，還是按照實(shí)際占地面積計征？

　　

　　?光伏發(fā)電企業(yè)是否可能爭取到國家的稅收優(yōu)惠政策

　　

　　中央政府早在2013年就出臺了《關(guān)于促進(jìn)我國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國發(fā)[2013]24號)，其中明確了對光伏產(chǎn)業(yè)在財稅和土地方面的傾向政策，但國家并未及時(shí)出臺配套規定將其落實(shí)。對此，光伏企業(yè)是否可爭取到國家的稅收優(yōu)惠政策？

　　

　　對光伏企業(yè)困惑問(wèn)題的理解

　　

　　?是否在城鎮工礦區規劃內是判斷電站是否計征土地使用稅的標準

　　

　　《城鎮土地使用稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規定，在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個(gè)人，為土地使用稅的納稅人。土地使用稅征稅范圍是城市、縣城、建制鎮、工礦區。對此，《關(guān)于土地使用稅若干具體問(wèn)題的解釋和暫行規定》（國稅地字[1988]第015號），對征稅范圍進(jìn)行了明確的解釋?zhuān)闯鞘械恼鞫惙秶鸀槭袇^和郊區；縣城的征稅范圍為縣人民政府所在的城鎮；建制鎮的征稅范圍為鎮人民政府所在地；工礦區是指工商業(yè)比較發(fā)達，人口比較集中，符合國務(wù)院規定的建制鎮標準，但尚未設立鎮建制的大中型工礦企業(yè)所在地。城市、縣城、建制鎮、工礦區的具體征稅范圍，由各省、自治區、直轄市人民政府劃定。

　　

　　在被稅務(wù)機關(guān)要求繳納土地使用稅時(shí)，光伏發(fā)電企業(yè)應首先核實(shí)、確認發(fā)電場(chǎng)址是否落入城鎮工礦區的范圍；如未落入，發(fā)電企業(yè)應堅決拒絕稅收機關(guān)的征收行為。但是，如光伏電站確屬于城鎮工礦區的規劃范圍，按照現行規定應當繳納土地使用稅。

　　

　　值得關(guān)注的是，由于城市、縣城、建制鎮、工礦區的具體征稅范圍是由各省、自治區、直轄市人民政府劃定的。因此，即使在項目立項或建設階段光伏電站未落入城鎮工礦區，不屬于土地使用稅的征收范圍，但省一級地方政府通過(guò)調整城鎮工礦區的所轄范圍，仍然可使其具備征稅條件。

　　

　　?國家對如何確定光伏電站計稅面積的規定并不明確

　　

　　《條例》規定，土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計稅依據，土地占用面積的組織測量工作，由省、自治區、直轄市人民政府根據實(shí)際情況確定。但《條例》并未明確實(shí)際占用土地的性質(zhì)以及判斷標準。

　　

　　此外，目前國家政策允許光伏企業(yè)就升壓站、變電站、太陽(yáng)板支架用地采用“點(diǎn)征”方式辦理征地手續，太陽(yáng)板覆蓋的部分可不辦理征地手續（實(shí)際也無(wú)法辦理，多采取租地方式）。但是是否按照征收土地的面積作為計稅面積，實(shí)踐中各地的稅務(wù)機關(guān)的計稅標準并不統一，其中一種觀(guān)點(diǎn)認為，光伏電站的太陽(yáng)板遮蓋部分并未改變原有土地用途，“點(diǎn)征”面積為電站實(shí)際使用的土地，因此可以按照點(diǎn)征面積計稅；但也有觀(guān)點(diǎn)認為，土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計稅依據，太陽(yáng)板實(shí)際遮蓋部分也屬于電站占地，因此應按電站全部占地面積計稅。
 

　　
 

　　據筆者了解，目前光伏發(fā)電企業(yè)一般都能接受稅務(wù)機關(guān)按照征地面積計征土地使用稅，但是對于就太陽(yáng)板實(shí)際覆蓋部分征稅往往都難以接受。

　　

　　對此問(wèn)題，筆者曾在2012年進(jìn)行了深入調研，并于當年8月發(fā)表的《電站戈壁淘金：餡餅，還是陷阱？》的報道中進(jìn)行了披露，盡管?chē)曳e極鼓勵和發(fā)展太陽(yáng)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)，但是在實(shí)踐中已“變異”成為地方招商引資的籌碼。如果開(kāi)征土地使用稅，據相關(guān)人士估計，其每年的納稅將是過(guò)去的5倍。國家發(fā)改委能源研究所的相關(guān)專(zhuān)家認為，電站占用的大都是戈壁、鹽堿地等不毛之地，如果開(kāi)征土地使用稅后相關(guān)的土地費用比招標（征地）還要高，是不合理也是與國家政策相悖的。

　　

　　筆者認為，開(kāi)征土地使用稅的主要目的是為了合理利用城鎮土地，強化土地使用稅調節職能，引導納稅人珍惜土地資源，緩解土地供求矛盾。但是，大型地面光伏電站一般都是建在離城鎮較為偏遠的地域，其實(shí)際上是對荒地的有效利用，并不屬于土地使用稅本意所調整的范圍。因此，為更好的促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家有必要系統清理城鎮工礦區規劃劃分標準，對明顯不合理的應予糾正；在執行層面，對于目前已落入城鎮工礦區的光伏電站，在國家對“土地使用稅的計稅面積”出臺解釋性文件前，稅務(wù)機關(guān)應作出對納稅人有利的理解，即對于光伏電站按照征地面積計征土地使用稅。

　　

　　?國家目前對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)并無(wú)明確的土地使用稅優(yōu)惠政策

　　

　　目前，各省、自治區和直轄市政府對于光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)一般都有相關(guān)促進(jìn)性的政策規定。但是對于城鎮土地使用稅這一稅種而言，國稅總局和財政部并未針對光伏發(fā)電企業(yè)出臺專(zhuān)門(mén)的稅收優(yōu)惠規定。

　　

　　2014年底，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于清理規范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)【2014】62號），要求對全國稅收政策進(jìn)行全面清理。2015年5月10日，國務(wù)院出臺《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)【2015】25號）暫停了62號文的清理工作。但25號文同時(shí)明確各地區、部門(mén)今后制定出臺新的優(yōu)惠政策，凡涉及稅收或中央批準設立的非稅收入的，應報國務(wù)院批準后執行。筆者理解，地方政府制定稅收優(yōu)惠的權限已被國務(wù)院上收，此前已經(jīng)出臺的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的時(shí)效性也受到一定的限制。今后光伏企業(yè)如再想取得土地使用稅的優(yōu)惠政策，必須獲得國務(wù)院的批準。

　　

　　光伏發(fā)電企業(yè)如何正確面對土地使用稅問(wèn)題

　　

　　?建議1：重視項目前期調研，將土地使用稅作為項目投資的重要考慮因素

　　

　　光伏發(fā)電企業(yè)在項目立項階段就應對發(fā)電場(chǎng)址的土地規劃和用地是否落入城鎮工礦區范圍予以充分了解。對于確屬土地使用稅征地范疇的，應注意將土地使用稅對項目未來(lái)盈利的影響進(jìn)行財務(wù)測算，為項目決策提供支持。

　　

　　?建議2：確認光伏發(fā)電站是否屬于土地使用稅的征稅范圍

　　

　　在光伏發(fā)電企業(yè)被稅務(wù)機關(guān)要求繳納城鎮土地使用稅時(shí)，企業(yè)應首先核實(shí)、確認發(fā)電場(chǎng)址是否落入城鎮工礦區的范圍；如未落入，發(fā)電企業(yè)應堅決拒絕稅收機關(guān)的征收行為；在必要的情況下，企業(yè)還應考慮通過(guò)司法程序維護自身合法納稅權益。

　　

　　?建議3：通過(guò)各種途徑反映問(wèn)題，爭取有權部門(mén)出臺稅收優(yōu)惠政策

　　

　　光伏發(fā)電企業(yè)土地使用稅征繳困惑的最終解決，依賴(lài)于財政部、國家稅務(wù)總局層面出臺明確的稅收政策。因此，光伏企業(yè)應努力通過(guò)各種途徑，將基層稅收問(wèn)題反映至稅收政策的有權制定者。首先，光伏發(fā)電企業(yè)可以借助行業(yè)協(xié)會(huì )的力量，爭取相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。筆者了解到，中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì )在工業(yè)和信息化部、民政部的指導下，以中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟為基礎籌備而成。光伏發(fā)電企業(yè)可通過(guò)光伏行業(yè)協(xié)會(huì )，集中力量與財政部、國家稅收總局進(jìn)行溝通，反饋光伏產(chǎn)業(yè)面臨的困難，積極爭取城鎮土地使用稅以及其他相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，以促進(jìn)國家對光伏產(chǎn)業(yè)的相關(guān)鼓勵政策能夠真正落地。其次，光伏企業(yè)也可通過(guò)所屬的集團公司與國稅總局直接溝通，爭取稅收優(yōu)惠。對于大型國有發(fā)電企業(yè)，應充分利用集團公司的優(yōu)勢地位，爭取與國稅總局進(jìn)行直接的溝通，反映光伏發(fā)電行業(yè)在發(fā)展過(guò)程遇到的現實(shí)問(wèn)題，爭取相應的稅收優(yōu)惠政策和支持。

　　

　　自國務(wù)院?jiǎn)?dòng)新一輪行政審批制度改革以來(lái)，稅務(wù)系統的行政審批制度改革也得以深入推進(jìn)。在新的政治和經(jīng)濟環(huán)境下，光伏發(fā)電企業(yè)應積極嘗試通過(guò)各種途徑、利用各種機會(huì )，將基層遇到的實(shí)際稅收問(wèn)題向上進(jìn)行反映，以引起有關(guān)部門(mén)的關(guān)注和重視，使光伏企業(yè)所遇到的土地使用稅問(wèn)題得以最終妥善解決。