近年來(lái)，隨著(zhù)光伏產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展，占用一定農用土地但又不影響農林牧漁業(yè)繼續開(kāi)展的光伏復合項目日益受到青睞。耕地占用稅旨在合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地。占用農用地的光伏復合項目與一般光伏發(fā)電項目不同，應否對其征收耕地占用稅？應如何對其進(jìn)行稅收管理？
一、光伏復合項目耕地占用稅的征管問(wèn)題
依據《國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國土資規〔2017〕8號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），光伏復合項目指的是“利用農用地復合建設的光伏發(fā)電站項目”，通俗講就是“農光互補”“林光互補”“漁光互補”的項目。
根據《意見(jiàn)》的規定，光伏復合項目在使用永久基本農田以外的農用地布設光伏方陣時(shí)，除變電站及運行管理中心和樁基用地外，方陣中其余用地部分農用地性質(zhì)不作改變，不辦理農用地轉用審批。
貴州省目前在用在建光伏項目已達150多家，其中大部分都是復合項目?！顿F州日報》2021年8月30日刊登《貴州金元“農光互補”示范耀眼烏蒙》一文，報道了威寧縣5000畝光伏板下農用地展現出的盎然生機。筆者在工作中發(fā)現，光伏復合項目耕
地占用稅的征管存在一些問(wèn)題。
地占用稅的征管存在一些問(wèn)題。
一是缺乏明確政策依據。
目前，尚沒(méi)有對光伏復合項目的耕地占用稅問(wèn)題予以直接明確，大多數地方對于光伏企業(yè)占用農用地修建辦公用房、變電站、進(jìn)場(chǎng)道路等附屬設施，按當地的適用稅額繳稅沒(méi)有異議，但對于光伏復合項目中光伏陣列所占耕地（農用地）是否征稅存在較大分歧。
面對相關(guān)企業(yè)的咨詢(xún)，基層稅務(wù)機關(guān)的答復和解釋口徑不一，征納雙方的爭議較大，納稅人和基層稅務(wù)機關(guān)對于明確政策依據的訴求強烈。
二是實(shí)踐操作各不相同。
有的地方認為目前沒(méi)有任何針對光伏復合項目的優(yōu)惠政策，應當按照稅法規定，按耕地（農用地）占用的一般情形全額征稅。有的地方完全依照納稅人申報信息進(jìn)行征收，存在申報信息不全不準等隱憂(yōu)。有的地方省級部門(mén)出臺了專(zhuān)門(mén)規定，如2015年內蒙古地方稅務(wù)局聯(lián)合財政廳發(fā)布的《關(guān)于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》（內財稅〔2015〕915號）規定，對于光伏電站光伏板陣列之間沒(méi)有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農牧業(yè)功能的土地，不征收耕地占用稅。
從目前了解的情況來(lái)看，各地的征管操作存在差異，給納稅人造成困惑。
三是征管協(xié)作還不完備。
光伏復合項目從立項、復合認定、土地供應到稅款繳納，涉及能源、自然資源、農業(yè)、稅務(wù)等部門(mén)，目前部門(mén)間信息傳遞與共享機制不夠完善。有的地方稅務(wù)機關(guān)無(wú)法掌握項目確切信息，以臨時(shí)占用耕地為由要求項目企業(yè)繳稅。有的標榜為光伏復合的項目事實(shí)上并沒(méi)有實(shí)現“農光互補”，所占農地沒(méi)有任何種植和產(chǎn)出，存在以復合項目名義逃稅的嫌疑，給稅務(wù)機關(guān)帶來(lái)較大的執法風(fēng)險。
二、應對光伏復合項目給予稅收支持
從稅法精神來(lái)看，應對光伏復合項目予以稅收減免。耕地占用稅法意在通過(guò)征稅來(lái)促進(jìn)“合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地”，而光伏復合項目充分體現了對土地的合理利用甚至是增值利用，比之一般光伏項目，光伏復合項目不但沒(méi)有破壞和荒廢土地，還額外產(chǎn)生價(jià)值，應當在稅收政策上予以區別對待，才能體現稅收公平。
從土地政策來(lái)看，光伏復合項目應區別對待。
前述《意見(jiàn)》已經(jīng)明確，除光伏扶貧項目及利用農用地復合建設的光伏發(fā)電站項目外，其他光伏發(fā)電站項目使用農用地的，所有用地均應當辦理建設用地審批手續，而光伏復合項目除變電站及運行管理中心和樁基用地外，方陣中其余用地部分農用地性質(zhì)不作改變，不辦理建設用地審批手續。
這意味著(zhù)自然資源主管部門(mén)不會(huì )對光伏方陣用地發(fā)出“辦理占用耕地手續的書(shū)面通知”，而根據稅法規定，耕地占用稅納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間為“納稅人收到自然資源主管部門(mén)辦理占用耕地手續的書(shū)面通知的當日”，因此，筆者認為，光伏方陣用地不會(huì )產(chǎn)生納稅義務(wù)，也就無(wú)須納稅。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，光伏復合項目應予更多支持。
大力發(fā)展光伏復合項目是減少碳排放的重要途徑之一，但光伏項目本身前期投資較大，成本回收時(shí)間較長(cháng)，亟須各方面政策扶持。耕地占用稅作為農用地轉作項目用地時(shí)的先期投入，會(huì )給光伏復合項目的建設和運營(yíng)帶來(lái)一定程度的資金壓力。從支持國家能源戰略大局和促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)，應對光伏復合項目給予更多稅收支持。
三、規范光伏復合項目稅收征管的建議
一是出臺明確規定。
建議國家層面出臺支持光伏復合項目的具體政策，明確耕地占用稅的減免規定。一方面體現稅收政策支持能源革命的態(tài)度，另一方面便于基層稅務(wù)機關(guān)具體執行。
二是統一政策執行。
在沒(méi)有明確規定之前，各級稅務(wù)機關(guān)應從大局出發(fā)，立足稅法精神，銜接土地政策，部分免征光伏復合項目的耕地占用稅。
具體來(lái)說(shuō)，就是對光伏復合項目中的變電站、運行管理中心以及樁基用地等依據自然資源部門(mén)的轉用書(shū)面通知征稅，其余沒(méi)有自然資源部門(mén)書(shū)面通知的用地部分則不予征稅。
三是規范征管機制。
稅務(wù)機關(guān)雖是負責征收耕地占用稅的專(zhuān)門(mén)部門(mén)，但做好征收管理有賴(lài)于自然資源、農業(yè)、林業(yè)、能源等諸多部門(mén)的密切協(xié)作。
稅法已對部門(mén)間信息共享和配合機制等作了規定，即便相關(guān)部門(mén)協(xié)作不到位，稅務(wù)機關(guān)也不可忽略程序，應積極與相關(guān)部門(mén)溝通，或提請復核，以確認相關(guān)土地是否應稅。
實(shí)踐中，個(gè)別地方稅務(wù)機關(guān)以臨時(shí)占用農用地為名，單方面要求光伏復合項目企業(yè)繳納耕地占用稅，這與稅法關(guān)于臨占征稅的規定不符，應予慎重。
四是完善地方政策。
前述《意見(jiàn)》要求，省級能源、國土資源主管部門(mén)商同級有關(guān)部門(mén)，“研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業(yè)生產(chǎn)造成影響”。
但目前來(lái)看，很多省份尚未統一明確光伏復合項目建設的要求與認定標準，僅是在立項批復中有所要求。不統一明確，不但使得項目標準不夠透明和公正，也使得相關(guān)部門(mén)無(wú)法銜接管理。
實(shí)踐中，一些項目名義上是光伏復合項目，但實(shí)際上土地撂荒或者無(wú)法耕作，違背了復合項目的本意，存在逃稅的嫌疑。
建議省級政府或相關(guān)部門(mén)按照《意見(jiàn)》要求明確項目要求與標準，同時(shí)，還應對一定時(shí)限外（如3年）事實(shí)上造成土地撂荒或者無(wú)法耕作的項目，取消其復合項目認定并補辦土地轉用手續，以便稅務(wù)機關(guān)按照一般光伏項目依法追征耕地占用稅稅款及滯納金。
