一、深刻認識大力發(fā)展可再生能源的重大意義
目前，全球可再生能源開(kāi)發(fā)利用規模不斷擴大，發(fā)展可再生能源已成為許多國家推進(jìn)能源轉型的核心內容和應對氣候變化的重要途徑。站在“十四五”開(kāi)局的窗口期，要進(jìn)一步深化對可再生能源的認識，形成廣泛的社會(huì )共識，保持戰略定力，加快可再生能源高比例、高質(zhì)量發(fā)展。
一是完成碳減排國際承諾的有力保障。2020年9月22日，中國國家主席習近平同志在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì )一般性辯論上發(fā)表重要講話(huà)時(shí)表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現碳中和。加大可再生能源發(fā)展力度，提高投資強度，進(jìn)一步提升綠色清潔電力在全社會(huì )用電量中的比重，是完成這一莊嚴承諾的重要保障。
二是推動(dòng)生態(tài)文明建設的必然選擇。能源短缺以及化石能源利用過(guò)程帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題，成為制約生態(tài)文明建設的重要因素。幾年以前，全國霧霾頻發(fā)，對全國人民的身體健康帶來(lái)重要影響，保護綠水青山和藍天白云的觀(guān)念已經(jīng)深入人心。大力發(fā)展可再生能源，降低煤炭消費帶來(lái)的大氣環(huán)境影響，是建設生態(tài)文明和美麗中國的必然選擇。
三是保障國家能源安全的重要途徑。雖然近年來(lái)可再生能源發(fā)展迅速，但化石能源依然是我國能源消費的主要方式，主導地位沒(méi)有改變。2019年我國石油進(jìn)口量約5億噸，天然氣9656萬(wàn)噸，煤炭3億噸，同比分別增長(cháng)9.5%、6.9%、6.3%，其中油、氣對外依賴(lài)度分別達到72%和43%。只有大力發(fā)展可再生能源，不斷降低一次能源對外依存度，最大程度實(shí)現能源自給，才能保障國家能源安全。
四是市場(chǎng)經(jīng)濟運行的自然規律。傳統煤電受燃料價(jià)格波動(dòng)影響發(fā)電成本不穩定，而可再生能源隨著(zhù)技術(shù)進(jìn)步成本不斷降低。目前，陸上風(fēng)電和光伏在全國大部分地區都能實(shí)現平價(jià)上網(wǎng)，已具備和傳統能源競爭的基礎，未來(lái)發(fā)電成本將逐步低于傳統煤電。大力發(fā)展可再生能源，符合市場(chǎng)經(jīng)濟的運行規律，特別是在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，以可再生能源帶動(dòng)綠色經(jīng)濟復蘇是全國人民的自然選擇。
二、可再生能源發(fā)展存在的問(wèn)題不容忽視
近年來(lái)，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)生了很大變化，也取得了舉世矚目的成績(jì)。裝機規模和發(fā)電量穩居全球首位;設備制造產(chǎn)業(yè)異軍突起，技術(shù)創(chuàng )新和進(jìn)步取得突破;建設造價(jià)逐年下降，運營(yíng)維護水平顯著(zhù)提高;“三北”地區限電問(wèn)題正在逐步解決中;海上風(fēng)電發(fā)展突破技術(shù)瓶頸，發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道等等。在看到大好成績(jì)的同時(shí)，也要清楚認識到當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在許多問(wèn)題，而且有些問(wèn)題十分嚴重，處理不好將會(huì )影響未來(lái)中國可再生能源產(chǎn)業(yè)健康可持續發(fā)展。
一是新的補貼政策將導致存量項目經(jīng)營(yíng)陷入困境。由于電價(jià)退坡不夠及時(shí)、部分電價(jià)附加長(cháng)期少征未征、一些省區超規劃發(fā)展等多重因素，造成國家基金補貼出現嚴重缺口。近日國家財政部發(fā)布新的政策，按照合理利用小時(shí)數鎖定項目補貼額上限，超出部分只能按燃煤標桿電價(jià)結算。這對于存量和正在建設的帶補貼項目影響重大。特別是早年投產(chǎn)的陸上老項目和海上風(fēng)電項目，由于建設成本高昂，項目業(yè)主在前期階段都是按照全電量補貼進(jìn)行測算，新的政策將導致項目收益大幅下滑，甚至直接造成虧損。盡管此舉大幅減少了國家補貼的額度，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性解決補貼拖欠的問(wèn)題，可再生能源存量項目將面臨收益減少和現金流緊張的雙重困難。
二是資源配置中存在嚴重的地方保護主義。2013年，國家能源局將風(fēng)電審批權下放到地方，部分地方政府擁有資源分配權后，把風(fēng)、光資源當成與企業(yè)談條件的重要砝碼。通過(guò)“產(chǎn)業(yè)換資源”的方式，拉動(dòng)本地投資，提高稅收和GDP。特別是海上風(fēng)電的情況愈加突出，一些沿海地區地方政府直接要求開(kāi)發(fā)企業(yè)引進(jìn)制造業(yè)。這種地方保護性質(zhì)的做法嚴重危害可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，違背市場(chǎng)經(jīng)濟公平競爭原則，導致開(kāi)發(fā)企業(yè)不能自主選擇最優(yōu)機型、制造企業(yè)無(wú)法進(jìn)行充分競爭以及制造業(yè)重復建設等問(wèn)題，造成產(chǎn)能過(guò)剩和資源浪費。
三是警惕風(fēng)電市場(chǎng)非理性競爭。由于平價(jià)上網(wǎng)的預期，風(fēng)電開(kāi)發(fā)競爭日趨激烈，風(fēng)電設備和工程低價(jià)中標模式凸顯出嚴重的弊端，已逐漸引發(fā)非理性競爭態(tài)勢。風(fēng)機制造企業(yè)為了搶占市場(chǎng)，不得不大幅度壓縮設備投標報價(jià)。雖然2020年的“搶裝潮”抬高了設備的整體價(jià)格，但“十四五”期間行業(yè)發(fā)展將進(jìn)入平穩期，要警惕設備價(jià)格可能再次進(jìn)入非理性降低軌道，導致優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能退出產(chǎn)業(yè)或者流向利潤較高的海外市場(chǎng)。
四是技術(shù)創(chuàng )新時(shí)間不足恐帶來(lái)技術(shù)和質(zhì)量風(fēng)險。大容量機組技術(shù)的研發(fā)，高塔筒、長(cháng)葉片、新材料的技術(shù)應用，生產(chǎn)線(xiàn)的升級革新等，都需要一定的時(shí)間。激烈的競爭環(huán)境會(huì )導致整機廠(chǎng)家因為市場(chǎng)生存壓力而降低創(chuàng )新動(dòng)力和投入，只求加快產(chǎn)品上市節奏，新產(chǎn)品新技術(shù)應用和考驗時(shí)間不足，將會(huì )放大機組技術(shù)和質(zhì)量風(fēng)險。一旦出現質(zhì)量問(wèn)題可能會(huì )引發(fā)批量性事故，后果不堪設想。
五是生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題已成為風(fēng)電發(fā)展的共同責任。最近幾年，在我國植被覆蓋較好的中、東、南部地區，部分風(fēng)電場(chǎng)建設造成了一定程度的生態(tài)損壞，已有多個(gè)省份因此暫停發(fā)展風(fēng)電。國家已明文禁止使用重點(diǎn)林區林地開(kāi)發(fā)風(fēng)電。隨著(zhù)新發(fā)展理念的深入人心，未來(lái)各級政府對生態(tài)環(huán)境保護要求會(huì )更加嚴格，風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)將承擔更大的環(huán)境風(fēng)險和法律責任。
六是海上風(fēng)電“集中式爆發(fā)”開(kāi)發(fā)模式不可取。2018年5月，國家能源局公布競價(jià)上網(wǎng)政策(47號文件)以來(lái)，部分地方政府為搶電價(jià)，出現集中核準海上風(fēng)電項目的情況。這種發(fā)展并非來(lái)源于短期內關(guān)鍵技術(shù)的突破和成本的下降，而是由于政策的變化，這些核準項目的成熟度、建設條件是否都能落實(shí)存在很大的疑問(wèn)。同時(shí)，為了迎合海上風(fēng)電大規模開(kāi)發(fā)，各風(fēng)機制造廠(chǎng)商都在加快推出6MW及以上大容量機型，目前大多數處于樣機試驗階段，設備穩定性、發(fā)電量水平等還有待市場(chǎng)考驗。
三、“十四五”規劃目標及相關(guān)建議
經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展和積累，可再生能源技術(shù)已經(jīng)成熟，“十四五”將是大規模發(fā)展的重要機遇期。“十四五”規劃不僅僅是一個(gè)數字，更是一個(gè)市場(chǎng)指引，會(huì )影響開(kāi)發(fā)企業(yè)、設備制造企業(yè)、零部件供應商等全產(chǎn)業(yè)鏈以及銀行、券商等金融機構的發(fā)展策略。因此，既要保證市場(chǎng)發(fā)展需求，又能保證電量消納。在不加重限電形勢的前提下，要不斷擴大非水可再生能源發(fā)展規模，進(jìn)一步提升非水可再生能源發(fā)電量占比，將原來(lái)設定的2030年非化石能源占一次能源的比重達20%的目標提前到2025年實(shí)現。具體來(lái)說(shuō)，風(fēng)電和光伏都要在國家可再生能源發(fā)展規劃和電網(wǎng)建設規劃的指導下有序發(fā)展，不能盲目冒進(jìn)，風(fēng)電每年新增不少于3000萬(wàn)千瓦、光伏5000萬(wàn)千瓦左右為宜。
為實(shí)現上述目標，提出以下幾點(diǎn)建議：
一是科學(xué)合理解決存量項目補貼陳欠問(wèn)題。過(guò)去的風(fēng)電和光伏項目二十年經(jīng)營(yíng)年限是文件確定的，電價(jià)(含補貼)也是政府批準的，這本身就是國家契約，不能任意改變。高于合理利用小時(shí)數的發(fā)電量不予補貼，將阻礙技術(shù)創(chuàng )新和管理創(chuàng )新的提升，影響可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，財政部等部門(mén)指望減少補貼總額以緩解當前缺口大的壓力，是治標而不治本。解決問(wèn)題的本質(zhì)是“開(kāi)源”而非“節流”，建議適當考慮在短期內上調可再生能源附加標準;對自備電廠(chǎng)等以前年度未征或少征的部分要及時(shí)足額追繳;出臺明確的政策，為可再生能源企業(yè)應收賬款資產(chǎn)證券化創(chuàng )造條件。更為重要的是要加快啟動(dòng)綠證交易制度，三年來(lái)的綠證自愿交易規模很小，對緩解國補壓力杯水車(chē)薪。下一步要排除萬(wàn)難，落地可再生能源配額制，開(kāi)啟綠證強制交易，將國家補貼轉化為市場(chǎng)化補貼。
二是加強電網(wǎng)送出擴大本地消納。目前，電網(wǎng)接入已成為制約可再生能源加快發(fā)展的重要因素。“十四五”期間，可再生能源電量的消納應以本地消納為主。建議加快改善“三北”地區的經(jīng)濟結構，國家能源主管部門(mén)積極協(xié)調電網(wǎng)企業(yè)做好電網(wǎng)建設規劃，優(yōu)化網(wǎng)架結構，在“三北”地區大幅度增加電量的消納。對于該地區富余可再生能源電量，要加快外送通道建設步伐，確保電網(wǎng)與電源建設規劃相匹配，實(shí)現電量在其他經(jīng)濟發(fā)達省份的異地消納。
三是大基地規?；_(kāi)發(fā)和分散式開(kāi)發(fā)并舉。限電嚴重的“三北”地區在“十三五”末成功迎來(lái)平穩過(guò)渡期，預計進(jìn)入“十四五”以后，該地區整體消納水平達到國家預期(限電比例維持在5%以?xún)?，風(fēng)電和光伏開(kāi)發(fā)重點(diǎn)將回歸“三北”地區。未來(lái)，要形成大基地與分散式開(kāi)發(fā)并重的發(fā)展格局，在“三北”地區以有實(shí)力的央企為主，在國家外送通道規劃的指導下進(jìn)行大規模連片開(kāi)發(fā)，建成若干個(gè)3000萬(wàn)千瓦以上的可再生能源基地;中、東、南部和內陸低風(fēng)速地區由于人口密集、土地資源有限、環(huán)保等因素，應以分散式開(kāi)發(fā)為主，有條件的地方進(jìn)行局部集中開(kāi)發(fā)。
四是穩妥推進(jìn)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)?？稍偕茉葱袠I(yè)主管部門(mén)要高度重視海上風(fēng)電的發(fā)展走勢，因勢利導，保障海上風(fēng)電平穩有序健康發(fā)展。新出臺的全生命周期52000小時(shí)補貼上限政策對存量和在建海上風(fēng)電項目將產(chǎn)生致命性影響，如沒(méi)有新的政策接續，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì )停滯不前。建議海上風(fēng)電電價(jià)和補貼政策分“三步走”：第一步，在近期把海上風(fēng)電電價(jià)下調至0.65元/千瓦時(shí)左右(已核準且在2021年內投產(chǎn)項目除外);第二步，由國家補貼變成地方補貼，國家出臺政策，允許沿海省(市)在電費附加中設立海上風(fēng)電補貼基金，用于本省海上風(fēng)電電量電價(jià)補貼;第三步，從2021年下半年開(kāi)始實(shí)行海上風(fēng)電退坡機制，每年下調海上風(fēng)電電價(jià)4-5分/千瓦時(shí)，力爭到2025年底實(shí)現海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)。
五是注重項目開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護和諧發(fā)展。建議各開(kāi)發(fā)企業(yè)高度重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在風(fēng)電場(chǎng)和光伏電站開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中，高度樹(shù)立大局意識、環(huán)保意識，加強對施工單位的監督力度，嚴禁破壞施工和野蠻施工，做到項目開(kāi)發(fā)建設與生態(tài)環(huán)境保護和植被恢復同步，切實(shí)履行好社會(huì )責任。
六是避免風(fēng)電產(chǎn)業(yè)再次出現“搶裝潮”。在我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，由于政策的突然變化，一共出現了三次行業(yè)搶裝。第一次是2015年底以后標桿上網(wǎng)電價(jià)下調，第二次是正在經(jīng)歷的2020年底以后陸上風(fēng)電補貼取消，第三次是即將到來(lái)的2021年底以后海上風(fēng)電補貼取消。這樣的“搶裝潮”對行業(yè)健康發(fā)展極為不利：業(yè)主單位為了加緊搶工期，有可能導致項目建設質(zhì)量下降;一些吊車(chē)、施工船等施工單位為了追逐利潤坐地起價(jià)，嚴重擾亂市場(chǎng)秩序;某些設備制造商在搶裝年中盲目擴大產(chǎn)能，導致?lián)屟b年過(guò)后出現投資浪費。建議國家能源主管部門(mén)加強行業(yè)長(cháng)期發(fā)展規律的研判，保證產(chǎn)業(yè)政策的接續性和穩定性，避免“搶裝潮”再次發(fā)生。
七是高度重視可再生能源發(fā)電運維工作。要明確一個(gè)概念，大力發(fā)展可再生能源追求的是電量替代而不是容量替代。雖然可再生能源項目的特點(diǎn)是“出生決定一生”，但隨著(zhù)運行年限的增加，機組發(fā)電性能會(huì )出現下滑，運維工作的質(zhì)量是發(fā)電量的可靠保證。“十四五”期間第三方運維團隊的發(fā)展是大勢所趨，風(fēng)電的運維市場(chǎng)需求會(huì )逐年增加，建議國家建立健全第三方運維服務(wù)機制，鼓勵專(zhuān)業(yè)化分工和第三方運維市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展。特別是運維難度較大的海上風(fēng)電，要建立適合于海上風(fēng)電高質(zhì)量、高技術(shù)水平的運維模式。業(yè)主單位和制造企業(yè)都不適宜盲目增加運維人員，而應將此工作交給更加專(zhuān)業(yè)的第三方團隊開(kāi)展。
八是加大人才培養力度。目前，國內可再生能源人才培養意識還不夠，未能形成系統的專(zhuān)業(yè)人才培養體系，國內高校中專(zhuān)業(yè)、獨立的風(fēng)電研究和培訓機構還比較少，專(zhuān)業(yè)人才相對匱乏。建議各業(yè)主單位和設備制造企業(yè)加強與985、211重點(diǎn)學(xué)校以及電力與業(yè)院校合作，增設可再生能源專(zhuān)業(yè)，共同培養可再生能源專(zhuān)業(yè)人才，為“十四五”以及遠期行業(yè)健康發(fā)展提供支撐。
