一、“531”新政的影響

　　

　　在經(jīng)歷了近幾年的高速發(fā)展后，我國的光伏行業(yè)達到了產(chǎn)能和裝機量的高峰，2017年全年新增光伏裝機達到了史無(wú)前例的53GW。這一局面帶來(lái)的直接后果便是補貼缺口的不斷擴大。為了避免行業(yè)無(wú)序發(fā)展，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)“531”新政)，截至目前新政已經(jīng)實(shí)施一年有余，對光伏行業(yè)影響明顯。

　　

　　首先，根據“531”新政的規定，暫不安排2018年普通光伏電站建設規模，僅安排1000萬(wàn)千瓦左右的分布式光伏建設規模。因此，從整體數據而言，光伏新增容量明顯減少。2018年7月，當月新增裝機7GW，環(huán)比下滑35.5%，同比下滑42.5%;2018年8月，新增裝機僅為1.3GW左右，環(huán)比下滑81.5%。2018年全年我國光伏新增裝機容量超過(guò)44GW，同比下降18%。

　　

　　其次，由于并網(wǎng)規模大幅下降將直接影響到光伏組件的需求量，故2018年下半年起，供應鏈價(jià)格大幅下滑，從硅料、硅片到電池片、組件，供應鏈各環(huán)節均受到較大沖擊。根據PV Infolink網(wǎng)站統計的“531”新政發(fā)布之后一個(gè)月的光伏產(chǎn)品價(jià)格，多晶硅、硅片、電池片和組件的價(jià)格跌幅基本都在10%以上。

　　

　　最后，由于國內市場(chǎng)需求減少，產(chǎn)品價(jià)格降低，光伏制造企業(yè)也受到較大影響。在“531”新政這一輪洗牌中，具有技術(shù)和規模優(yōu)勢的大企業(yè)市占比進(jìn)一步擴大，而優(yōu)勢不明顯的企業(yè)尤其是中小企業(yè)則面臨巨大的生存壓力。

　　

　　二、2019年以來(lái)我國光伏行業(yè)的新政策

　　

　　(一)政策梳理匯總

　　

　　今年以來(lái)，我國已經(jīng)先后出臺多部對光伏行業(yè)影響較大的文件。1月7日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號)，提出開(kāi)展平價(jià)上網(wǎng)項目和低價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)項目建設。4月30日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機制有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2019〕761號)，確定了2019年的光伏電價(jià)標準。5月7日，國家能源局發(fā)布了《清潔能源消納重點(diǎn)專(zhuān)項監管工作方案》(國能綜通監管〔2019〕38號)，提出進(jìn)一步促進(jìn)優(yōu)化清潔能源并網(wǎng)服務(wù)，保障公平無(wú)歧視、高效接入電網(wǎng)。5月17日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號)，共劃定13項政策措施，以推進(jìn)建立可再生能源電力消納保障機制。5月22日，國家能源局、國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于公布2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項目的通知》(發(fā)改辦能源〔2019〕594號)，顯示全國共有16個(gè)省級能源主管部門(mén)報送了風(fēng)、光平價(jià)上網(wǎng)項目名單，其中光伏平價(jià)上網(wǎng)項目裝機規模為14.78GW。5月31日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新能〔2019〕49號)，其中的附件《2019年光伏發(fā)電項目建設工作方案》，體現了國家改革光伏發(fā)電管理機制的思路和行動(dòng)。

　　

　　(二)新政策的基本特征

　　

　　(1)市場(chǎng)導向。今年光伏新政策的重要特征是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)市場(chǎng)化手段，實(shí)現項目規模和布局配置以及確定各項目電價(jià)補貼水平，提升補貼資金效率。新政策考慮了光伏發(fā)電市場(chǎng)規?；l(fā)展的基礎和條件，要求除光伏扶貧、戶(hù)用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發(fā)電項目原則上均須按照競爭配置方式，通過(guò)項目業(yè)主申報、競爭排序方式確定國家補貼項目及電價(jià)。

　　

　　(2)穩中求進(jìn)。2019年國內光伏發(fā)電市場(chǎng)進(jìn)入無(wú)補貼平價(jià)上網(wǎng)與享受?chē)已a貼競爭配置、存量項目建設等多種項目模式并存的新階段。新公布的政策通過(guò)競價(jià)以合理的新增規模支撐上游制造業(yè)發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，激勵降低成本和度電補貼。國家發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗預測，2019年戶(hù)用光伏、光伏扶貧、之前年度安排的光伏領(lǐng)跑項目并網(wǎng)規模預期在1000萬(wàn)千瓦以上，對應的規?？赡茉?000萬(wàn)千瓦左右，加上5月份已公布的2019年第一批光伏無(wú)補貼平價(jià)項目400多萬(wàn)千瓦，全年能夠基本實(shí)現穩中求進(jìn)的目標。

　　

　　三、2019年以來(lái)我國光伏行業(yè)政策的影響

　　

　　(一)普通光伏發(fā)電國家補貼項目全面實(shí)行市場(chǎng)競爭配置

　　

　　國家能源局《2019年光伏發(fā)電項目建設工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《工作方案》”)中明確，除光伏扶貧、戶(hù)用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發(fā)電項目原則上均須采取招標等競爭性配置方式，通過(guò)項目業(yè)主申報、競爭排序方式優(yōu)選確定國家補貼項目及補貼標準。國家補貼資金優(yōu)先用于補貼需求下降快、能盡快實(shí)現平價(jià)的項目和地區，充分發(fā)揮國家補貼資金支持先進(jìn)企業(yè)和引領(lǐng)光伏平價(jià)的作用。

　　

　　整體而言，今后將形成“省內競價(jià)+國家排序”的競爭性規則，對于競價(jià)項目，國家并不直接出臺統一的配置方法，由省級能源主管部門(mén)按照國家政策要求制定本地區統一的競爭性配置資源的工作方案，在符合國家光伏發(fā)電價(jià)格政策規定的基礎上把預期上網(wǎng)電價(jià)作為主要競爭條件。項目進(jìn)入省級年度擬新建項目名單后，由省級能源主管部門(mén)匯總，并向國家能源局報送。最終由國家能源局根據修正后的申報補貼項目上網(wǎng)電價(jià)報價(jià)由低到高排序遴選納入補貼范圍的項目。需要注意的是，業(yè)主在自有產(chǎn)權建筑物或場(chǎng)地自建光伏發(fā)電項目可不進(jìn)行項目業(yè)主競爭配置，工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開(kāi)展前期工作的項目，經(jīng)地方政府確認后可不進(jìn)行項目業(yè)主競爭配置，上述項目在業(yè)主明確上網(wǎng)電價(jià)報價(jià)后，均可通過(guò)省級能源主管部門(mén)申報國家補貼競價(jià)。

　　

　　(二)上網(wǎng)指導價(jià)取代標桿電價(jià)，平價(jià)上網(wǎng)項目建設得到推進(jìn)

　　

　　根據《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機制有關(guān)問(wèn)題的通知》，持續多年的地面光伏電站標桿上網(wǎng)電價(jià)被取代，取而代之的是市場(chǎng)化競價(jià)制度下的指導價(jià)。綜合考慮多方面因素，前述文件將納入國家財政補貼范圍的I-III類(lèi)資源區新增集中式光伏電站指導價(jià)分別確定為每千瓦時(shí)0.40元(含稅，下同)、0.45元、0.55元。

　　

　　今年出臺的三類(lèi)資源區指導價(jià)即市場(chǎng)化競價(jià)的上限，競價(jià)項目按修正后電價(jià)由低到高全國排序、直至出清。市場(chǎng)競爭方式確定的價(jià)格在當地燃煤機組標桿上網(wǎng)電價(jià)(含脫硫、脫硝、除塵電價(jià))以?xún)鹊牟糠?，由當地省級電網(wǎng)結算;高出部分由國家可再生能源發(fā)展基金予以補貼。

　　

　　(三)進(jìn)一步推進(jìn)項目管理，全面構建分類(lèi)模式

　　

　　根據《工作方案》以及近期頒布的政策，光伏發(fā)電分類(lèi)管理體現在兩個(gè)層級，第一層級是將光伏發(fā)電項目分為不需要國家補貼和需要國家補貼兩類(lèi)，無(wú)補貼平價(jià)項目適用2019年1月頒布的平價(jià)政策?！豆ぷ鞣桨浮芬幏兜男枰a貼的項目則在第二層級分為五類(lèi)：(1)光伏扶貧項目，包括已列入國家光伏扶貧目錄和國家下達計劃的光伏扶貧項目;(2)戶(hù)用光伏：業(yè)主自建的戶(hù)用自然人分布式光伏項目;(3)普通光伏電站：裝機容量6兆瓦及以上的光伏電站;(4)工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目：就地開(kāi)發(fā)、就近利用且單點(diǎn)并網(wǎng)裝機容量小于6兆瓦的戶(hù)用光伏以外的各類(lèi)分布式光伏發(fā)電項目;(5)國家組織實(shí)施的專(zhuān)項工程或示范項目，包括國家明確建設規模的示范省、示范區、示范城市內的光伏發(fā)電項目，以及跨省跨區輸電通道配套光伏發(fā)電項目等。

　　

　　上述五類(lèi)光伏項目根據發(fā)展階段特點(diǎn)和需求，享受不同政策。

　　

　　光伏扶貧項目和戶(hù)用光伏項目，整體采用“不競價(jià)、限規模”的方式。光伏扶貧項目無(wú)論新老均按照國家相關(guān)政策執行。戶(hù)用光伏根據切塊的補貼額度確定的年度裝機總量和固定補貼標準進(jìn)行單獨管理，2019年戶(hù)用光伏資金切塊7.5億元，支持350萬(wàn)千瓦戶(hù)用光伏項目并給予一個(gè)月的寬限期，即在達到350萬(wàn)千瓦的累計新增并網(wǎng)容量后的下一個(gè)月月底前并網(wǎng)的戶(hù)用光伏，均可享受2019年戶(hù)用光伏補貼政策，且文件發(fā)布之前已建成并網(wǎng)但未納入國家補貼范圍的項目，也可享受該政策并納入350萬(wàn)千瓦的規模范圍內，體現了對戶(hù)用光伏的支持。普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目則整體采用“競價(jià)、不限規模、限補貼”的方式，參與地方競爭配置和參加全國統一排序。根據《工作方案》，2019年補貼競價(jià)項目按22.5億元補貼(不含光伏扶貧)總額組織項目建設。因此，若按照度電補貼0.05-0.08元的標準進(jìn)行測算，預計2019年普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目競價(jià)總量約為32GW-51GW。

　　

　　(四)明確建設期限，落實(shí)存量項目新舊制度銜接

　　

　　首先，《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機制有關(guān)問(wèn)題的通知》規定，已經(jīng)批復的納入財政補貼規模且已經(jīng)確定項目業(yè)主，但尚未確定上網(wǎng)電價(jià)的集中式光伏電站(項目指標作廢的除外)，2019年6月30日(含)前并網(wǎng)的，上網(wǎng)電價(jià)按照《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》規定執行;7月1日(含)后并網(wǎng)的，上網(wǎng)電價(jià)按照該通知規定的指導價(jià)執行。

　　

　　其次，根據《工作方案》的規定，列入以往國家建設規模，已開(kāi)工但未并網(wǎng)的光伏項目(含二期光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地項目)，2019年底前要全容量并網(wǎng)，否則不再納入國家補貼范圍。列入以往國家建設規模、未開(kāi)工的項目，已經(jīng)確定項目業(yè)主的，執行國家相關(guān)價(jià)格政策;尚未確定項目業(yè)主的，由地方單獨組織競爭配置確定項目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)。2020年底需全容量并網(wǎng)(含二期光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地項目)，否則不再納入國家補貼范圍。對因紅色預警不具備建設條件以及國家另有規定情形的，可以適當放寬建設期限。

　　

　　最后，《工作方案》要求落實(shí)企業(yè)投資項目承諾制，列入國家補貼范圍的光伏發(fā)電項目，應在申報的預計投產(chǎn)時(shí)間所在的季度末之前全容量建成并網(wǎng)，逾期未建成并網(wǎng)的，每逾期一個(gè)季度并網(wǎng)電價(jià)補貼降低0.01元/千瓦時(shí)。在申報投產(chǎn)所在季度后兩個(gè)季度內仍未建成并網(wǎng)的，取消項目補貼資格，并作為各地光伏發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境監測評價(jià)和下一年度申報的重要因素。

　　

　　在前述要求下，企業(yè)必定會(huì )不遺余力開(kāi)發(fā)建設，全力以赴爭取在《工作方案》要求的期限內全容量并網(wǎng)，以便享受?chē)已a貼政策，預計光伏項目的又一波搶裝潮即將來(lái)臨。

　　

　　(五)全面落實(shí)可再生能源電量占比目標及電力送出消納條件

　　

　　首先，可再生能源電量占比目標已被作為重要指標?！蛾P(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，其核心是確定各省級區域的可再生能源電量在電力消費中的占比目標，即“可再生能源電力消納責任權重”。這一政策的目的是促使各省級區域優(yōu)先消納可再生能源，加快解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題，同時(shí)促使各類(lèi)市場(chǎng)主體公平承擔消納責任，形成可再生能源電力消費引領(lǐng)的長(cháng)效發(fā)展機制。消納責任權重總量消納責任權重和非水電消納責任權重。對以上兩類(lèi)權重，分別按年度設定最低消納責任權重和激勵性消納責任權重。消納責任權重的測算確定，綜合考慮各區域可再生能源資源、全社會(huì )用電量、國家能源規劃及實(shí)施情況、全國重大可再生能源基地建設情況和跨省跨區輸電通道資源配置能力等因素。

　　

　　其次，根據前述通知，其明確規定了政府部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)、各類(lèi)市場(chǎng)主體的責任。各省級能源主管部門(mén)牽頭承擔落實(shí)責任，組織制定本省級區域的可再生能源電力消納實(shí)施方案，并將方案報省級人民政府批準后實(shí)施。售電企業(yè)和電力用戶(hù)協(xié)同承擔消納責任。電網(wǎng)企業(yè)負責組織實(shí)施經(jīng)營(yíng)區內的消納責任權重落實(shí)工作。各市場(chǎng)主體通過(guò)實(shí)際消納可再生能源電量、購買(mǎi)其他市場(chǎng)主體超額消納量、自愿認購綠色電力證書(shū)等方式，完成消納量。

　　

　　最后，前述通知提出分兩個(gè)層次對消納責任權重完成情況進(jìn)行監測評價(jià)和考核，一是省級能源主管部門(mén)負責對承擔消納責任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核，二是國家按省級行政區域進(jìn)行監測評價(jià)。省級能源主管部門(mén)對未履行消納責任的市場(chǎng)主體督促整改，對逃避消納社會(huì )責任且在規定時(shí)間內不按要求進(jìn)行整改的市場(chǎng)主體，依規列入不良信用記錄，納入失信聯(lián)合懲戒。國家按年度公布監測評價(jià)報告，作為對其能耗“雙控”考核的依據。

　　

　　四、小結

　　

　　光伏項目一直以來(lái)具有政策環(huán)境不穩定、涉及主體眾多、交易模式復雜等特點(diǎn)。如今，在經(jīng)歷了“531新政”的震蕩期后，光伏行業(yè)又迎來(lái)了過(guò)渡期，就2019年的一系列政策文件而言，其主體思路是逐步下調及取消補貼，行業(yè)政策整體收緊，形成“省內競價(jià)+國家排序”的新態(tài)勢，旨在逐步引導光伏項目平價(jià)上網(wǎng)，以確保光伏行業(yè)的平穩著(zhù)陸。如今，各項新政已經(jīng)實(shí)施，光伏項目投資主體必須按照國家政策要求及時(shí)全容并網(wǎng)，以保證按照之前的電價(jià)文件取得補貼?？梢灶A見(jiàn)，光伏項目的又一輪搶裝潮即將到來(lái)。值此政策過(guò)渡之際，又伴隨著(zhù)增速放緩及搶裝并網(wǎng)，光伏企業(yè)在緊跟行業(yè)發(fā)展，逐步適應新形勢的同時(shí)，亦應高度重視新政策引發(fā)的法律風(fēng)險，提前進(jìn)行防控與應對，不斷提升自身技術(shù)水平和法律風(fēng)險管理水平，保證項目依法合規，高質(zhì)量建設及運營(yíng)。