關(guān)于對《2019年光伏發(fā)電項目建設工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《光伏工作方案》）的解讀

　?。ㄒ唬豆夥ぷ鞣桨浮烦雠_背景和起草過(guò)程？

　　近年來(lái)，國家能源局認真學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰略的重要論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰略部署，積極推動(dòng)新能源發(fā)展。在國家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)電應用規模不斷擴大，技術(shù)水平明顯提升，成本下降成效顯著(zhù)。2018年底光伏發(fā)電裝機規模達到1.74億千瓦，年發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，均居世界首位，在推動(dòng)能源轉型中發(fā)揮了重要作用。但另一方面，光伏發(fā)電迅猛增長(cháng)也帶來(lái)補貼缺口持續擴大、部分地區棄光限電等問(wèn)題，需要根據發(fā)展實(shí)際和新形勢新要求，調整發(fā)展思路，完善發(fā)展政策，既要適應能源轉型要求進(jìn)一步擴大光伏發(fā)電規模，又要處理好與電網(wǎng)消納和財政補貼的關(guān)系，推動(dòng)光伏發(fā)電從高速增長(cháng)向高質(zhì)量發(fā)展轉變。

　　2018年下半年，國家能源局即著(zhù)手與有關(guān)部門(mén)溝通研究2019年光伏建設政策思路。2019年2月中下旬，分三次組織召開(kāi)了有企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )、商會(huì )、專(zhuān)家、媒體、金融機構、投資機構及省級能源主管部門(mén)參加的座談會(huì )，充分聽(tīng)取意見(jiàn)，研究完善政策思路。之后又多次召開(kāi)討論會(huì )反復研究，在此基礎上形成《光伏工作方案》（征求意見(jiàn)稿），于4月12日通過(guò)國家能源局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)（4月26日截止），并委托行業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )、商會(huì )征求光伏企業(yè)意見(jiàn)。根據征求意見(jiàn)情況對《光伏工作方案》做了進(jìn)一步修改完善。5月8日國家能源局領(lǐng)導主持召開(kāi)會(huì )議，向企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )、商會(huì )、地方反饋征求意見(jiàn)情況，為保障政策科學(xué)有效和平穩實(shí)施奠定了基礎。

　?。ǘ豆夥ぷ鞣桨浮返恼呖紤]、總體思路和建設機制是什么？

　　今年光伏發(fā)展政策的基本考慮是“穩、轉、改”，穩就是穩市場(chǎng)穩預期，轉就是推動(dòng)光伏發(fā)電從高速增長(cháng)向高質(zhì)量發(fā)展轉變，改就是改革光伏發(fā)電管理機制、完善光伏發(fā)電發(fā)展政策。

　　總體思路是市場(chǎng)導向、競爭配置、以收定支、分類(lèi)管理、穩中求進(jìn)。市場(chǎng)導向就是要落實(shí)“放管服”改革要求，能交給市場(chǎng)的就交給市場(chǎng)，必須由政府管理的也要采用市場(chǎng)化的辦法，國家不再安排光伏發(fā)電建設規模；競爭配置就是需要國家補貼的光伏發(fā)電項目（除光伏扶貧、戶(hù)用光伏外）原則上都要采取競爭配置方式確定項目業(yè)主和電價(jià)補貼，國家不再給各省下達年度建設規模；以收定支就是根據籌資能力確定補貼規模，按補貼規模由市場(chǎng)確定需要補貼的光伏發(fā)電建設規模；分類(lèi)管理就是將光伏發(fā)電項目分為不需要國家補貼項目和需要國家補貼項目?jì)深?lèi)，并根據需要國家補貼項目的不同特點(diǎn)和補貼政策，分類(lèi)組織實(shí)施；穩中求進(jìn)就是要穩市場(chǎng)穩預期，在2018年基礎上保持光伏產(chǎn)業(yè)合理新增規模，合適發(fā)展速度，促進(jìn)光伏發(fā)電及上游制造業(yè)持續健康發(fā)展。

　　《光伏工作方案》對今后光伏發(fā)電建設管理在機制上做了調整，具體講可以概括為“六個(gè)定”，即財政部門(mén)定補貼額度、價(jià)格部門(mén)定價(jià)格上限、能源部門(mén)定競爭規則、企業(yè)定補貼強度、市場(chǎng)定建設規模、電網(wǎng)定消納能力。實(shí)行這個(gè)新機制后，光伏發(fā)電發(fā)展的市場(chǎng)化導向更明確、補貼退坡信號更清晰、財政補貼和消納能力落實(shí)的要求更強化、“放管服”的改革方向更堅定。

　?。ㄈ豆夥ぷ鞣桨浮返恼叨ㄎ皇鞘裁?？對未納入以往國家建設規模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項目如何考慮？

　　《光伏工作方案》是針對2019年新建光伏發(fā)電項目的，即只有2019年新建的需要國家補貼的光伏發(fā)電項目（除光伏扶貧、戶(hù)用光伏外）才可以參與補貼競價(jià)，其中《光伏工作方案》印發(fā)前已并網(wǎng)的本年度新建項目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時(shí)間證明。

　　近年來(lái)光伏發(fā)電發(fā)展迅速，一些省份為了支持地方光伏發(fā)電發(fā)展、推動(dòng)能源轉型，在國家下達規模之外自行安排了一些項目。從前期統計梳理的情況來(lái)看，這類(lèi)項目總量還不小。按照國家相關(guān)政策，未納入國家建設規模的項目不納入國家補貼范圍。如果允許這類(lèi)項目參與2019年補貼競價(jià)，勢必會(huì )擠占今年新建項目規模，進(jìn)而影響上游制造產(chǎn)能合理釋放，同時(shí)今年安排的30億元補貼目的是支持本年度光伏發(fā)電新建項目，保障光伏發(fā)電及上游制造業(yè)保持合理新增規模，合適發(fā)展速度?；谏鲜隹紤]，《光伏工作方案》明確今年參與補貼競價(jià)的范圍是2019年新建項目。鑒于未納入以往國家建設規模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項目已經(jīng)形成一定規模且對能源轉型發(fā)揮了積極作用，存在這類(lèi)項目的省份要根據本省實(shí)際積極采取措施妥善解決，國家能源局也將會(huì )同有關(guān)部門(mén)在研究相關(guān)政策時(shí)統籌考慮，通過(guò)轉為平價(jià)上網(wǎng)項目、綠證交易等措施逐步解決。

　?。ㄋ模┬枰獓已a貼的光伏發(fā)電項目組織實(shí)施的工作機制是什么？

　　鑒于光伏扶貧項目國家有專(zhuān)門(mén)政策規定，戶(hù)用光伏項目實(shí)行切塊管理，因此《光伏工作方案》明確除光伏扶貧、戶(hù)用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發(fā)電項目原則上均由地方通過(guò)競爭配置方式組織項目、國家通過(guò)競價(jià)排序確定補貼名單。具體工作機制為：

　　1. 省級能源主管部門(mén)負責競爭配置項目的組織實(shí)施，按照《光伏工作方案》要求，嚴格規范操作，及時(shí)組織本省擬參與全國補貼競價(jià)項目，按時(shí)向國家能源局報送擬申報補貼項目的有關(guān)信息。需要說(shuō)明的是，對于業(yè)主在自有產(chǎn)權建筑物或場(chǎng)地自建光伏發(fā)電項目，以及工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開(kāi)展前期工作且經(jīng)地方政府確認的項目，根據《光伏工作方案》意見(jiàn)，可不進(jìn)行項目業(yè)主競爭配置，通過(guò)省級能源主管部門(mén)直接申報國家補貼競價(jià)。這樣做，既體現了對業(yè)主在自有產(chǎn)權建筑物或場(chǎng)地自建光伏發(fā)電項目的支持，也保障了已開(kāi)展前期工作項目業(yè)主的合理權益。

　　2. 國家能源局主要負責對各地申報的補貼競價(jià)項目按《光伏工作方案》確定的規則進(jìn)行全國競價(jià)排序，確定納入國家補貼范圍項目名單。

　　3. 為加強對今年光伏發(fā)電建設工作的監管，保證公平公正、規范開(kāi)展相關(guān)工作，《光伏工作方案》要求國家能源局派出監管機構需提前介入和參與消納能力論證、競爭配置工作方案制定等工作，加強對監管區域電網(wǎng)消納能力論證、項目競爭配置、電網(wǎng)送出落實(shí)、項目并網(wǎng)和消納等事項的監管。

　?。ㄎ澹┭a貼競價(jià)項目申報需具備什么條件？

　　企業(yè)申報競價(jià)補貼項目需具備以下條件。一是項目必須是2019年新建項目，其中《光伏工作方案》發(fā)布前已并網(wǎng)的本年度新建項目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時(shí)間證明。二是項目所在地符合市場(chǎng)環(huán)境監測管理要求，項目具備接入和消納條件。普通光伏項目需按單個(gè)項目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個(gè)分布式項目（或新增分布式項目裝機總量）統一出具的接網(wǎng)消納文件。三是項目具備土地（場(chǎng)地）建設條件，需提供土地（場(chǎng)地）落實(shí)的支持文件。此外，由于競爭配置原則上一年組織一次，企業(yè)需要按照地方競爭配置工作方案及信息上報時(shí)間、內容要求等，及時(shí)準確向地方能源主管部門(mén)上報信息。

　?。槭裁窗压ど虡I(yè)分布式項目和普通電站統一競價(jià)？

　　將需要國家補貼的新建光伏發(fā)電項目統一競價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)手段充分競爭，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年來(lái)工商業(yè)分布式光伏發(fā)展迅速，市場(chǎng)規模和占比持續提高，從成本和競價(jià)能力看，已經(jīng)具備了和普通電站競爭的實(shí)力和條件。另一方面把工商業(yè)分布式項目和普通電站統一競價(jià)，由市場(chǎng)競爭確定規模份額，避免了對工商業(yè)分布式和普通電站人為進(jìn)行資金切塊分配，更加公平合理。

　?。ㄆ撸﹪沂欠癯雠_統一的項目競爭配置辦法，具體有何考慮？

　　為了規范地方競爭配置工作，《光伏工作方案》對地方競爭配置提出了原則要求，明確了主要的競爭要素，即競爭配置工作方案要明確技術(shù)標準、環(huán)境保護、安全質(zhì)量、建設條件等要求，堅持公開(kāi)、公平、公正原則，保障充分合理競爭，嚴禁限價(jià)競爭或變相設置中標底線(xiàn)價(jià)格，各地在競爭配置中要認真落實(shí)。同時(shí)考慮各地情況千差萬(wàn)別，為使競爭配置方案更加符合各地實(shí)際，《光伏工作方案》明確由各省根據各自實(shí)際按本通知要求制定適合本省的競爭配置工作方案，國家不出臺統一的競爭配置辦法。這樣既保證了競爭配置總的原則和方向統一，又給各省一定的靈活性。此外，各省組織的項目后續還要參加全國統一競價(jià)排序，這對各省做好競爭配置工作也是一種把關(guān)和監督，有利于確保工作質(zhì)量，提高工作效率。

　?。ò耍┥暇W(wǎng)電價(jià)修正規則是如何考慮的？

　　《光伏工作方案》明確，國家能源局根據修正后的上網(wǎng)電價(jià)報價(jià)由低到高遴選納入補貼范圍的項目，其核心是在國家財政主管部門(mén)確定的2019年補貼資金預算總額下，優(yōu)先支持電價(jià)退坡力度大的項目，以加速補貼退坡，擴大市場(chǎng)規模。對于不同資源區、不同類(lèi)別項目申報電價(jià)進(jìn)行修正，主要是考慮資源條件和建設成本等差異，通過(guò)電價(jià)修正使得各地各類(lèi)項目具有可比性，具備在全國統一競價(jià)排序的條件，同時(shí)也避免了對不同資源區、不同類(lèi)別項目進(jìn)行補貼資金切塊分配。

　　按照修正后電價(jià)進(jìn)行排序遴選，機制上與2019年光伏電價(jià)政策是銜接的，且電價(jià)補貼退坡力度大的項目靠前排序，也符合光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和降成本、去補貼方向。政策制定過(guò)程中，也研究過(guò)按補貼強度由低到高進(jìn)行排序遴選，但從目前情況來(lái)看，各省燃煤標桿電價(jià)不一，甘肅、新疆、內蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發(fā)達地區燃煤標桿電價(jià)普遍偏低，所以綜合考慮與現行電價(jià)機制銜接、已形成的產(chǎn)業(yè)布局、資源開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素后，沒(méi)有采用這種辦法。

　?。ň牛┭a貼競價(jià)項目電價(jià)補貼如何計算？

　　在全國排序累計補貼總額時(shí)，先按“度電補貼強度×裝機容量×年利用小時(shí)數”計算各項目年補貼額，然后逐個(gè)項目累加計算總額。對于年利用小時(shí)數，有保障小時(shí)的按保障小時(shí)計算；未規定保障小時(shí)的，按II類(lèi)地區1300、III類(lèi)地區1100基礎小時(shí)計算。需要說(shuō)明的是，這個(gè)小時(shí)數只是為全國補貼競價(jià)排序時(shí)計算補貼總額用，項目實(shí)際運營(yíng)時(shí)按照實(shí)際上網(wǎng)電量（普通電站和全額上網(wǎng)模式分布式）或全電量（“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式）獲得補貼。

　?。ㄊ?hù)用光伏350萬(wàn)千瓦規模是如何考慮的？文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補貼的戶(hù)用光伏適用什么政策？

　　為支持戶(hù)用光伏發(fā)展，綜合考慮財政補貼預算總額、戶(hù)用光伏補貼強度以及2018年結轉項目等因素，同時(shí)兼顧戶(hù)用光伏和補貼競價(jià)項目關(guān)系，參考近幾年戶(hù)用光伏的實(shí)際發(fā)展情況以及2019年安排一個(gè)月時(shí)間的建設緩沖期，經(jīng)研究并商有關(guān)各方，最終確定2019年納入國家補貼規模的新建戶(hù)用光伏350萬(wàn)千瓦，對應補貼預算7.5億元。

　　對文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補貼的戶(hù)用光伏項目，《光伏工作方案》明確可按規定向所在地電網(wǎng)企業(yè)申報，經(jīng)當地備案機關(guān)和電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合審核確認后，納入2019年財政補貼規模，執行《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機制有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2019〕761號）。

　?。ㄊ唬┤绾伪Ｕ狭腥胙a貼范圍項目能夠落實(shí)實(shí)施？

　　列入補貼范圍項目按期落實(shí)實(shí)施是保障今年光伏發(fā)電實(shí)現“穩中求進(jìn)”發(fā)展目標的重要條件。為保障列入補貼范圍項目能夠落實(shí)實(shí)施，《光伏工作方案》提出了明確要求。一是明確項目申報前置條件，設定合理申報門(mén)檻。一方面，為保證列入補貼范圍項目按期建成并網(wǎng)，門(mén)檻不能過(guò)低；另一方面為保證項目補貼競價(jià)的充分性，門(mén)檻也不能太高。據此，《光伏工作方案》規定普通光伏項目、工商業(yè)分布式光伏項目需提供申報項目接網(wǎng)消納條件、土地（場(chǎng)地）落實(shí)情況支持性文件。普通光伏項目需按單個(gè)項目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個(gè)分布式項目（或新增分布式項目裝機總量）統一出具的接網(wǎng)消納文件。二是明確建設期限。對逾期未建成并網(wǎng)項目，每逾期一個(gè)季度并網(wǎng)電價(jià)補貼降低0.01元/千瓦時(shí)，在申報投產(chǎn)所在季度后兩個(gè)季度內仍未建成并網(wǎng)的，取消項目補貼資格。三是加強事中事后監管。將各省列入國家補貼范圍光伏發(fā)電項目逾期未建成并網(wǎng)情況作為光伏發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境監測評價(jià)和下一年度申報的重要因素。此外，各省在制定本地區域統一的競爭性配置資源工作方案時(shí)，應結合各自實(shí)際情況制定保障項目順利實(shí)施的具體要求。