全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)副主席，正泰集團董事長(cháng)南存輝
聚焦黨和國家中心任務(wù)，把政協(xié)工作放到大局中去思考，自覺(jué)投身新時(shí)代中國特色社會(huì )主義的偉大實(shí)踐，是南存輝履職的重要遵循。過(guò)去一年，他積極參與配合國家部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì )等組織的各類(lèi)調研、論壇和座談會(huì )等，聚焦民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)政策及營(yíng)商環(huán)境等，提出有針對性的意見(jiàn)和建議。李克強總理來(lái)浙江考察并主持召開(kāi)企業(yè)座談會(huì )時(shí)，南存輝在會(huì )上提出了“強化政策穩定和預期管理”“把降本減負政策落到實(shí)處”“妥善應對中美貿易摩擦”等三點(diǎn)建議，獲得總理贊許。
以下是南存輝委員提案中涉及光伏的主要內容：
1.加快解決光伏補貼拖欠問(wèn)題
2018年，我國光伏新增裝機、累計裝機繼續保持全球第一，但光伏補貼拖欠一直制約著(zhù)行業(yè)發(fā)展。國家補貼目錄確認周期和發(fā)放周期冗長(cháng)，申報程序繁瑣，從申報到資金撥付時(shí)間跨度長(cháng)達一年甚至兩年以上，加重了拖欠問(wèn)題。此外，可再生能源補貼第7批目錄僅收錄了2016年3月底之前并網(wǎng)的光伏發(fā)電項目，且目前補貼資金還未到位，嚴重造成了項目電站運營(yíng)商的資金緊張問(wèn)題。
據財政部統計，預計到2020年光伏補貼缺口將超過(guò)600億元。去年531政策后，光伏項目已經(jīng)進(jìn)入無(wú)補貼或者按補貼額定光伏裝機量的新階段，新項目不會(huì )增加補貼缺口，因此需要國家一次性解決歷史補貼的問(wèn)題。
建議：
1、簡(jiǎn)化可再生能源電價(jià)附加的征收和補貼申報、審批、撥付方式，縮短補貼發(fā)放周期，同時(shí)免除可再生能源電價(jià)附加在征收、發(fā)放過(guò)程中的各種稅費，以真正減輕企業(yè)的負擔。
2、盡快出臺可再生能源配額制度，建立綠證市場(chǎng)，啟動(dòng)綠色電力證書(shū)強制性約束交易。
3、提高可再生能源補貼資金征收標準，加大征收力度，彌補資金缺口。
4、出臺配套政策，鼓勵裝機容量較大的企業(yè)發(fā)行綠債，對拖欠補貼項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化處理，減輕企業(yè)資金壓力。
5、財政部發(fā)行補貼式國債，既能解決補貼資金來(lái)源，也提升金融機構對光伏產(chǎn)業(yè)的信用評級，帶動(dòng)更多資金解決補貼拖欠問(wèn)題。
2.進(jìn)一步完善光伏發(fā)電增值稅優(yōu)惠政策
財政部、國家稅務(wù)總局曾于2013年發(fā)布《國家稅務(wù)總局關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財稅[2013]66號），明確于2013年10月1日至2015年12月31日，銷(xiāo)售自產(chǎn)的利用太陽(yáng)能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。為了繼續執行這一優(yōu)惠政策，兩部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于繼續執行光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財稅[2016]81號），將增值稅即征即退50%政策的執行時(shí)間延續至2018年12月31日。文到之日前，已征的按本通知規定應予退還的增值稅，可抵減納稅人以后月份應繳的增值稅或予以退還。
目前，國家對光伏發(fā)電企業(yè)定期實(shí)行的增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策，雖然可以減輕光伏發(fā)電企業(yè)增值稅負擔，但企業(yè)對政策的連續性和穩定性仍然存在疑慮。光伏發(fā)電企業(yè)在建設階段累積形成了大量的增值稅進(jìn)項稅額，在電站建成投產(chǎn)后需要5-6年的時(shí)間方能抵扣完畢。由于光伏發(fā)電企業(yè)增值稅征納的特殊性，從2013年開(kāi)始至2018年到期的增值稅即征即退50%優(yōu)惠政策，絕大多數光伏發(fā)電企業(yè)并沒(méi)有從中得到“實(shí)惠”。
建議：
1、延續光伏發(fā)電增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策，并且形成長(cháng)效機制，不加時(shí)間限制。
2、參照大型水力發(fā)電站增值稅超稅負返還的模式，對光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)實(shí)行增值稅超稅負返還的優(yōu)惠政策。
3、比照小水電，對裝機容量5萬(wàn)千瓦以下的光伏電站實(shí)行3%計征增值稅。
3.完善光伏發(fā)電土地稅費政策
隨著(zhù)光伏發(fā)電成本不斷下降，度電成本相比于火電的優(yōu)勢已逐步顯現，但非技術(shù)成本水漲船高，成為制約行業(yè)發(fā)展的主要因素。據業(yè)內測算，光伏發(fā)電企業(yè)與土地相關(guān)的稅費負擔約占銷(xiāo)售收入的3.9%。光伏方陣絕大部分都設在偏遠地區，利用的土地絕大多數屬于山地荒地。即使使用了農、林、牧、漁業(yè)用地，也都采取了復合用地的方式，不僅沒(méi)有改變原有土地的用途，還提高了原有土地的利用效益。
我國現行土地使用稅的征收管理權限主要集中在各省級稅務(wù)機關(guān)，由于對光伏方陣用地土地使用稅征免界限劃分缺乏統一標準，各地執行隨意性較大。不僅加重了光伏發(fā)電企業(yè)稅費負擔，也影響了國家稅法執行的嚴肅性、統一性和權威性。
2017年9月，國家能源局綜合司下發(fā)了關(guān)于征求對《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費負擔的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)意見(jiàn)的函，《通知》規定，光伏發(fā)電項目占用耕地，對光伏陣列不占壓土地、不改變地表形態(tài)的部分，免征征地占用稅。但正式文件仍未下發(fā)。
建議：
根據國家現行的土地使用稅優(yōu)惠政策，結合光伏發(fā)電企業(yè)光伏方陣用地的實(shí)際情況，盡快明確光伏方陣用地適用的優(yōu)惠政策，以便各地執行。
4、無(wú)補貼分布式光伏項目允許自主招標
工商業(yè)分布式光伏項目，因屬于電力、新能源等能源基礎設施項目，根據《中華人民共和國招投標法》及相關(guān)規定要進(jìn)行招投標。
實(shí)踐中，大部分工商業(yè)分布式光伏項目一般安裝容量在2MW至6MW，項目容量小且數量眾多，建設期及并網(wǎng)驗收等過(guò)程需要一定時(shí)間，加上分布式光伏項目是按規定期限內驗收并網(wǎng)才可確定上網(wǎng)電價(jià)。若強制要求此類(lèi)企業(yè)每一個(gè)分布式項目均需進(jìn)行招投標，將極大加重該類(lèi)企業(yè)的招投標負擔，嚴重影響項目上網(wǎng)電價(jià)最佳政策機會(huì )，不利于項目常態(tài)化建設發(fā)展。
建議：
相關(guān)部門(mén)在《必須招標的基礎設施和公用事業(yè)項目范圍規定》中作補充規定：不屬于《必須招標的工程項目規定》第二條、第三條規定情形的電力、新能源項目，且裝機容量小于6MW（不含），無(wú)補貼的分布式光伏工程項目（尤其是工商業(yè)屋頂項目），建設單位可以自主決定發(fā)包方式。
5.完善電力業(yè)務(wù)許可證豁免范圍
國家發(fā)改委2013年7月18日發(fā)布的《分布式發(fā)電管理暫行辦法》(“[2013]1381號文”)第十二條規定：鼓勵企業(yè)、專(zhuān)業(yè)化能源服務(wù)公司和包括個(gè)人在內的各類(lèi)電力用戶(hù)投資建設并經(jīng)營(yíng)分布式發(fā)電項目，豁免分布式發(fā)電項目發(fā)電業(yè)務(wù)許可。
國家能源局2014年4月9日發(fā)布《關(guān)于明確電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項的通知》（“151號文”）指出，豁免電力業(yè)務(wù)許可的發(fā)電業(yè)務(wù)，包括經(jīng)能源主管部門(mén)以備案（核準）等方式明確的分布式發(fā)電項目，也包括項目裝機容量6MW（不含）以下的太陽(yáng)能等新能源發(fā)電項目等。項目運營(yíng)主體在與電網(wǎng)企業(yè)辦理并網(wǎng)運營(yíng)手續時(shí)，不再要求提供發(fā)電類(lèi)電力業(yè)務(wù)許可證或其他證明。
國家能源局2014年9月2日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》(國能新能[2014]406號)第七條對分布式光伏項目具體劃分指標進(jìn)行了量化，該條規定：“在地面或利用農業(yè)大棚等無(wú)電力消費設施建設、以35千伏及以下電壓等級接入電網(wǎng)(東北地區66千伏及以下)、單個(gè)項目容量不超過(guò)2萬(wàn)千瓦（即，20MW）且所發(fā)電量主要在并網(wǎng)點(diǎn)變電臺區消納的光伏電站項目，納入分布式光伏發(fā)電規模指標管理。”
上述文件對分布式光伏項目的界定存在不同表述，導致“裝機容量超過(guò)6MW的分布式光伏項目”，能否豁免辦理電力業(yè)務(wù)許可證存在歧義。
2018年3月，國家能源局發(fā)布《分布式發(fā)電管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》第九條明確指出，豁免分布式發(fā)電項目發(fā)電業(yè)務(wù)許可，但尚未正式發(fā)文。導致 [2013]1381號文中的豁免條件在個(gè)別省份無(wú)法落地，政策紅利大打折扣，給企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)造成諸多困擾和影響。
為此，建議：
1、盡快出臺《分布式發(fā)電管理辦法》；
2、或在2019年4月9日151號文到期前，出臺新的政策，持續推進(jìn)“放管服”，進(jìn)一步擴大、細化豁免發(fā)電業(yè)務(wù)的電力業(yè)務(wù)許可范圍，明確相關(guān)備案或核準的條件，實(shí)施負面清單制度，促進(jìn)分布式發(fā)電項目持續健康發(fā)展。
6.進(jìn)一步促進(jìn)清潔供暖規范發(fā)展
目前，清潔供暖特別是城鎮社區、新農村清潔供暖在改造過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，表現在：一是設施建設對資金需求量大，回收周期長(cháng)，煤改清潔能源的費用主要靠政府投入或者居民自籌，推進(jìn)較慢，缺乏系統性的支持政策，不能有效激發(fā)市場(chǎng)力量參與。二是專(zhuān)項補貼資金有限，補貼不到位、不及時(shí)，個(gè)別地方幾千元補貼還要分10年支付，導致推廣受阻。三是政府采購選擇品牌質(zhì)量標準不明確，導致產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，使用能耗成本過(guò)高等問(wèn)題突出。
建議：
1、建立“政府指導+市場(chǎng)導向”的“煤改電、煤改氣”社會(huì )化運行機制。在城市供熱骨干網(wǎng)以公有制、混合式為主體的布局下，鼓勵中、大型供熱項目采用市場(chǎng)化手段，積極吸引社會(huì )資本及具有技術(shù)、資金、服務(wù)等優(yōu)勢的實(shí)力企業(yè)進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，提供BOT、BOO、PPP、EMC等多種商業(yè)模式，打造多種主體經(jīng)營(yíng)形式的供暖體制，保證項目改造的快速建設及長(cháng)期穩定運行。
2、鼓勵開(kāi)展“綠色高效清潔能源項目”的申報及補貼制度。建議有關(guān)部門(mén)盡快構建綠色高效清潔能源相關(guān)設備標準體系，建立傾向綠色用能、低能耗高COP綜合比值的“綠色高效清潔能源項目”的申報及補貼制度，確保以地源熱泵、水源熱泵、空氣源熱泵、“光伏+熱泵”集成系統為代表的分布式社區集中供暖項目，優(yōu)先納入到補貼目錄中，將專(zhuān)項補貼直接補貼到投資企業(yè)的方式，進(jìn)一步提高供暖設備企業(yè)、供熱企業(yè)的參與度，助力打贏(yíng)藍天保衛戰。
3、配套專(zhuān)項電價(jià)及稅收優(yōu)惠政策。供能具有較強的公益性服務(wù)特征，建議政府在營(yíng)業(yè)稅和所得稅等主要稅種上給予減免優(yōu)惠，降低清潔供暖項目的非技術(shù)性成本支出；出臺長(cháng)期穩定和持續的供暖專(zhuān)用運行電價(jià)補貼政策，為供暖保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)減負，創(chuàng )造穩定的投資預期。
4、建議出臺相關(guān)政策，引導部分南方地區城市試點(diǎn)推行清潔集中供暖，特別是新建的公建單位和大型公共設施、高檔居民社區和工業(yè)園區優(yōu)先推行。在有條件的集中連片城鎮，鼓勵優(yōu)先推行分布式集中供熱項目。相對于分戶(hù)式的家庭供暖，集中供暖具有綜合投資成本較低、大幅節約能源資源、使用方便、由專(zhuān)人維護值守管理、大幅降低各類(lèi)供熱導致的安全事故率等優(yōu)勢，大幅提高居民的幸福感。
