光伏電站并購中，電站的持續運營(yíng)和電費收益能力是收購方關(guān)注的核心問(wèn)題?？赡苡绊戨娬境掷m運營(yíng)的因素主要包括電站建設和運營(yíng)所需的政府審批和許可文件的完備性、建設過(guò)程的合規性、用地的合規性以及驗收手續的完備性等;可能影響電站電費收益的因素包括發(fā)電量、電價(jià)以及電價(jià)補貼?；谖覀儗Φ孛婀夥娬静①彵M職調查的經(jīng)驗，除并購項目法律盡職調查需要關(guān)注的一般性問(wèn)題外，我們對地面光伏電站并購法律盡職調查中需要特別關(guān)注的事項進(jìn)行了梳理和匯總。
一、電站立項、建設和運營(yíng)所需的審批、許可文件
地面光伏電站屬于固定資產(chǎn)投資項目，盡職調查時(shí)需要關(guān)注電站的立項、建設和運營(yíng)所需的審批、許可文件是否完備。
(一)立項文件
2013年8月《光伏電站項目管理暫行辦法》實(shí)施前，光伏電站實(shí)行核準制管理，核準機關(guān)一般為省級發(fā)改委，項目立項文件的形式為核準批復;《光伏電站項目管理暫行辦法》實(shí)施后，光伏電站實(shí)行備案制管理，早期一般由省級發(fā)展委進(jìn)行備案，后來(lái)多數省份將光伏電站備案權限下放到市或縣級發(fā)改委，項目立項文件的形式為備案證明。
(二)建設前置審批、許可
地面光伏電站的建設前置審批、許可文件主要包括國土部門(mén)的土地預審意見(jiàn)(一般需要先取得國土部門(mén)出具的壓覆礦產(chǎn)資源情況證明)、城鄉規劃部門(mén)的規劃選址意見(jiàn)、環(huán)保部門(mén)的環(huán)評批復、水行政部門(mén)的水保批復、電網(wǎng)公司出具的電站接入系統方案評審意見(jiàn)，部分地區還要求取得文物主管部門(mén)、駐軍部隊或當地武裝部門(mén)出具的項目選址范圍內文物情況、軍事設施情況證明。在電站開(kāi)工建設前，還需要取得電站工程的工程規劃許可和建筑工程施工許可。
(三)驗收許可文件
地面光伏電站驗收階段涉及的行政審批、許可性文件主要包括環(huán)保驗收批復、水保驗收批復、消防驗收備案以及電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收報告等，具體見(jiàn)本文下文第五部分所述。
(四)發(fā)電許可
根據國家能源局的規定，除分布式發(fā)電項目以及裝機容量6MW(不含)以下的光伏電站外，其他光伏電站應當取得發(fā)電類(lèi)電力業(yè)務(wù)許可;新建光伏電站在完成啟動(dòng)試運行時(shí)間點(diǎn)后三個(gè)月內必須取得發(fā)電類(lèi)電力業(yè)務(wù)許可證。
二、電站實(shí)際建設情況與審批、許可文件是否相符
《光伏電站項目管理暫行辦法》規定項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場(chǎng)址、建設規模等主要邊界條件。盡職調查時(shí)需要關(guān)注電站的實(shí)際建設情況與審批、許可文件的規定是否一致，主要包括：
(一)項目投資主體在投產(chǎn)前是否發(fā)生變動(dòng)
為制止光伏電站投資開(kāi)發(fā)中的投機行為，新建電站投產(chǎn)前的投資主體變更受到嚴格限制，已辦理核準/備案手續的電站，未經(jīng)核準/備案機關(guān)同意，其投資主體及股權比例在并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更。國家能源局2016年《新建電源項目投資開(kāi)發(fā)秩序監管報告》對倒賣(mài)項目路條或核準文件的違規行為，提出“采取責令限期整改、將出讓方投資主體納入不良信用記錄、取消可再生能源電價(jià)補貼、依法給予行政處罰并予公開(kāi)通報等方式處理”的監管意見(jiàn)。
(二)電站的建設地點(diǎn)是否發(fā)生變動(dòng)
建設過(guò)程中如變更項目建設地點(diǎn)，一方面，根據現行監管政策，變更地面光伏電站的建設地點(diǎn)需要取得核準/備案機關(guān)的同意;另一方面，變更建設地點(diǎn)可能導致已經(jīng)取得的建設用地預審、環(huán)評批復和水保批復等與建設地點(diǎn)有關(guān)的審批、許可文件失效而需要重新辦理。盡職調查時(shí)需要關(guān)注電站的實(shí)際建設地點(diǎn)與核準/備案文件、用地預審預見(jiàn)、環(huán)評批復和水保批復等審批、許可文件規定的建設地點(diǎn)是否一致。
(三)電站的實(shí)際裝機容量與核準/備案容量是否相符
光伏發(fā)電實(shí)行新增建設規模管理，各地區投資主管部門(mén)僅可以在被分配的建設規模指標范圍內進(jìn)行光伏發(fā)電項目的核準/備案，投資主體也僅可在核準/備案的規模范圍內建設。實(shí)踐中超過(guò)核準/備案的容量建設的情形較為普遍，但這種做法存在較大的風(fēng)險：對尚未申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其可能因擅自變更裝機容量而喪失申報電價(jià)補貼的資格;對已經(jīng)申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其申報時(shí)可能未如實(shí)申報項目裝機容量。盡職調查時(shí)需要關(guān)注電站是否存在超核準/備案容量建設的問(wèn)題。
三、用地問(wèn)題
地面光伏電站用地主要分為三類(lèi)，一是光伏發(fā)電板的搭建用地，一般稱(chēng)光伏區用地;二是升壓站、運營(yíng)管理中心用地，一般稱(chēng)升壓站用地;三是外送輸電線(xiàn)路用地。盡職調查時(shí)需關(guān)注各類(lèi)用地的合規性。
(一)光伏區用地
根據國土資源部等五部委2015年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新用地的意見(jiàn)》，光伏區用地如使用未利用土地的，允許通過(guò)租賃方式使用，可不按建設用地管理;占用農用地的，一律按建設用地管理。光伏區占地面積較大，選址一般較為偏遠，多采取租用農村集體土地的方式使用，盡職調查時(shí)需要關(guān)注以下問(wèn)題：
1、所租用土地的權屬是否清晰
土地權屬是否清晰關(guān)系到租用土地所需完成的用地手續以及土地租賃合同的效力。我國農村地區的集體土地所有權證書(shū)核發(fā)并不普遍，一般需要和當地國土部門(mén)確認土地權屬。
2、土地出租人的內部流轉程序是否完善
根據《土地管理法》以及《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理辦法》的規定，農村集體土地對外承包的，必須經(jīng)村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準;如村集體出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授權或委托。盡職調查時(shí)需要關(guān)注出租人的土地流轉程序是否完善。
3、項目是否占用農用地
光伏發(fā)電項目可以租用未利用地作為光伏區用地，但如果占用農用地的，須辦理建設用地審批手續。盡職調查時(shí)需關(guān)注租用土地的土地性質(zhì)。如果占用農用地的，需要關(guān)注是否辦理了相應的建設用地審批手續。
4、項目是否占用林地
國家林業(yè)局《關(guān)于光伏電站建設使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》規定了光伏電站光伏區禁止使用的林地類(lèi)型，同時(shí)明確可以采用“林光互補”的模式租用宜林地作為光伏區用地，但要求在施工期辦理臨時(shí)占用林地許可。盡職調查時(shí)需要關(guān)注電站是否占用林地。如占用林地，則需要關(guān)注電站占用林地的類(lèi)型是否屬于禁止占用的林地類(lèi)型;如屬于可以使用的林地，是否辦理了建設期的臨時(shí)占用林地許可。
(二)升壓站用地
光伏發(fā)電項目升壓站、運行管理中心和職工宿舍為永久用地，需要辦理建設用地審批手續后才可以占地建設。盡職調查時(shí)需要關(guān)注該等用地是否辦理了建設用地手續。
光伏電站建設周期較短，而建設用地審批流程復雜、耗時(shí)較長(cháng)，實(shí)踐中未完成建設用地審批手續即占地建設的情形較為普遍。我國實(shí)行建設用地預審制度，通過(guò)用地預審是批準農用地轉用、土地征收和辦理供地手續的前提條件。通過(guò)用地預審雖然不意味著(zhù)其必然可以通過(guò)建設用地審批，但通過(guò)用地預審可以明確該用地符合土地利用總體規劃和國家供地政策。在項目用地情況和國家土地政策不發(fā)生重大變化的情況下，理論上，對于已通過(guò)用地預審的建設項目通過(guò)后續建設用地審批應無(wú)實(shí)質(zhì)法律障礙，但能否最終通過(guò)，還需考慮項目所在地的新增建設用地指標是否充足、土地征收方案、農用地轉用方案、耕地補充方案和征地補償安置方案等是否符合要求等因素。
(三)外送輸電線(xiàn)路用地
根據《光伏電站項目管理暫行辦法》的規定，光伏電站場(chǎng)址外輸電線(xiàn)路應由電網(wǎng)公司負責建設，但實(shí)踐中，多數光伏電站的外送輸電線(xiàn)路由項目公司自行墊資建設。如項目公司自行建設外送輸電線(xiàn)路的，盡職調查時(shí)需要關(guān)注外送輸電線(xiàn)路用地的合規性。
外送輸電線(xiàn)路用地主要是線(xiàn)路塔基和塔桿用地，單個(gè)塔基或塔桿占地面積小，外送輸電線(xiàn)路用地整體分散。對該類(lèi)用地是否需要辦理建設用地審批手續，實(shí)踐中，多數地方國土部門(mén)一般不會(huì )要求項目公司辦理建設用地審批手續，由用地單位和土地權屬人協(xié)商一致即可。但2017年出臺的《關(guān)于支持光伏扶貧和規范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》明確規定光伏扶貧項目和光伏復合項目集電線(xiàn)路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續。上述規定實(shí)質(zhì)上明確了電力線(xiàn)路桿塔基礎用地要辦理建設用地審批手續。盡職調查時(shí)需要關(guān)注項目外送輸電線(xiàn)路用地的使用方式。如通過(guò)租用方式使用的，需要關(guān)注當地國土部門(mén)是否要求其補辦建設用地手續。
四、電站建設其他相關(guān)法律文件
光伏電站的建設過(guò)程中會(huì )產(chǎn)生包括工程建設、技術(shù)咨詢(xún)和設備采購合同在內的大量法律文件，盡職調查時(shí)需要關(guān)注該等法律文件可能給項目公司和并購交易帶來(lái)的風(fēng)險，主要關(guān)注事項包括：
(一)是否通過(guò)招標方式選擇項目參建單位
根據《招標投標法》、《工程建設項目招標范圍和規模標準》的規定，新能源發(fā)電項目屬于應當進(jìn)行招標的項目范圍，如合同金額達到規定標準的，應當進(jìn)行招標。光伏電站的建造成本較高，其工程類(lèi)合同金額一般都達到需要招標的標準。
(二)工程造價(jià)是否合理
盡職調查時(shí)需要關(guān)注項目公司采購的工程技術(shù)服務(wù)是否合理，每瓦造價(jià)是否符合行業(yè)一般標準，項目整體工程造價(jià)是否合理。
(三)工程建設合同的內容是否合理
盡職調查時(shí)需要關(guān)注發(fā)包方、承包方在EPC總承包等工程建設合同中的權利義務(wù)分配是否公平，工程質(zhì)保期、設備質(zhì)保期是否符合法律規定或行業(yè)一般標準。
(四)項目公司是否存在逾期支付工程款和設備款的情形
地面光伏電站的建造成本較高，盡職調查時(shí)需要關(guān)注項目公司是否存在逾期支付工程和設備款的情形。
五、電站驗收手續的完備性
光伏發(fā)電項目投產(chǎn)前需要完成的涉及行政許可、備案的驗收事項主要包括環(huán)保設施竣工驗收、水土保持設施竣工驗收、消防設施竣工驗收、電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收等。盡職調查時(shí)需關(guān)注電站投產(chǎn)前是否完成相應的驗收。
(一)環(huán)保驗收
根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施經(jīng)驗收合格方可正式投入生產(chǎn)或者使用。實(shí)踐中，光伏電站未完成環(huán)保驗收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。2017年《建設項目環(huán)境保護管理條例》修訂前，環(huán)保驗收屬于行政許可事項，由環(huán)保部門(mén)組織驗收，未經(jīng)驗收合格投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門(mén)受到責令停產(chǎn)和處以罰款。修訂后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》規定由建設單位自行組織環(huán)保驗收，未完成環(huán)保驗收即投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門(mén)責令限期改正和處以罰款，造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用。
(二)水保驗收
根據《水土保持法》的規定，水土保持設施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設項目不得投產(chǎn)使用。實(shí)踐中，光伏電站未完成水保驗收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。根據《水土保持法》的規定，水土保持設施未經(jīng)驗收合格即投入生產(chǎn)的，由水行政主管部門(mén)責令停止生產(chǎn)或者使用直至驗收合格，并處罰款。盡管有上述規定，但需要注意的是，部分地區在對未完成水保驗收即投入生產(chǎn)的行為進(jìn)行處罰時(shí)，對一些未造成水土流失問(wèn)題的建設項目，并不必然要求其停止生產(chǎn)，而是處以責令限期改正和處以罰款。
(三)消防驗收
根據《消防法》的規定，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的建設工程不得投入使用。實(shí)踐中，光伏電站未經(jīng)消防驗收即投入產(chǎn)生的情形較為普遍。根據《消防法》的規定，未完成消防驗收擅自投入使用的，存在被責令停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處罰款的風(fēng)險。
(四)電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收
通過(guò)電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收是光伏電站并入電網(wǎng)運行的前提。此外，電網(wǎng)公司的并網(wǎng)驗收日期也是影響光伏電站可適用何等標準的標桿電價(jià)的重要因素之一。
六、安全生產(chǎn)問(wèn)題
盡職調查時(shí)需要關(guān)注電站是否存在安全生產(chǎn)隱患，包括電站的運營(yíng)和維護人員是否具備相應的資質(zhì)，如調度證、電工進(jìn)網(wǎng)許可證、高低壓電工證等;以及電站是否按照《安全生產(chǎn)法》的要求建立并落實(shí)安全生產(chǎn)管理制度，如安全生產(chǎn)責任制度、安全生產(chǎn)教育管理制度、安全生產(chǎn)監督管理制度、安全生產(chǎn)隱患排查治理制度、外來(lái)人員安全管理制度等。
七、電站的電費收益能力
除建造成本外，影響電站收益的因素主要包括電站的發(fā)電量、上網(wǎng)電價(jià)和電費補貼和運營(yíng)維護費用，盡職調查時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的事項包括：
(一)電站所在區域是否存在棄光問(wèn)題
除光資源條件、組件質(zhì)量和電站運行水平外，市場(chǎng)消納能力對電站的上網(wǎng)電量有重要影響。因光伏電站規模管理失控、電源與電網(wǎng)規劃不協(xié)調、各種發(fā)電主體利益沖突、跨省跨區域輸電通道不足等原因，部分省份存在棄光問(wèn)題。根據國家能源局的統計數據，2017年全國全年棄光率約為6%，棄光率較高的地區有甘肅、新疆、陜西和青海等省份，山西、山東和云南三省2017年開(kāi)始出現棄光問(wèn)題。
(二)電站是否已經(jīng)納入可再生能源資金補貼目錄
