3月30日，關(guān)于可再生能源配額制的意見(jiàn)征求已經(jīng)結束。一周前，國家能源局發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），要求將可再生能源電力消納作為一項約束性指標，按年度對各省級政府的可再生能源配額進(jìn)行監測、評估和考核。指標設定結合了各省的可再生能源資源、電力消費總量、國家能源規劃和年度建設計劃、全國重大可再生能源基地建設情況等情況。在已公布的2018年可再生能源電力配額指標中，各地存在較大差異，山東為8.5%，四川最高為91%；非水電可再生能源電力配額指標中，廣東、廣西、重慶最低為3%，寧夏、青海最高為21%。
“此次實(shí)行總量和非水電配額兩級指標，從各省的情況來(lái)看，預計完成困難度并不大。”廈門(mén)大學(xué)中國能源政策研究院院長(cháng)林伯強在接受《中國經(jīng)營(yíng)報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，實(shí)施配額制有助于解決可再生能源的消納困境。
責任主體生變
2017年末，中國可再生能源裝裝機6.5億千瓦，占全部發(fā)電裝機的36.6%，水電、風(fēng)電和光伏裝機量最都穩居世界第一。
在全國工商聯(lián)2018年團體提案中提到，由于沒(méi)有配套考核機制，國家此前公布的可再生能源電力占比和可再生能源消納政策在地方?jīng)]有得到有效執行，造成可再生能源發(fā)展的棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題難以解決。
截至2017年末，中國累計風(fēng)電裝機容量達164吉瓦，光伏裝機容量達130吉瓦，當年光伏新增容量首次超過(guò)火電容量(46吉瓦)的年份。2017年，中國的風(fēng)電和光伏限電率分別為12％和6％，國家能源局估計，2017年中國的風(fēng)電和光伏的總限電量為49.2TWh。按照可再生能源標桿上網(wǎng)電價(jià)最低標準計算，這意味著(zhù)可再生能源發(fā)電資產(chǎn)所有者至少因為限電損失了307億元人民幣（約合47億美元）。
剛剛過(guò)去的兩會(huì )上，金風(fēng)科技董事長(cháng)武鋼、遠景能源創(chuàng )始人兼CEO張雷、正泰集團董事長(cháng)南存輝等能源界代表，都表達了盡快實(shí)施配額制的呼聲。
延宕十年，這項被新能源企業(yè)寄予厚望的政策，如今終于揭開(kāi)了“廬山真面目”。
根據《意見(jiàn)征求稿》，承擔可再生能源電力配額義務(wù)的實(shí)施主體為各省級電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類(lèi)配售電企業(yè)(含社會(huì )資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠(chǎng)的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購電用戶(hù)等。同一省級區域內的各類(lèi)市場(chǎng)主體承擔同等配額指標，并公平參與可再生能源電力市場(chǎng)交易。政府部門(mén)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)是配額制實(shí)施的保障方。
“和以往的設計相比，此次最大的變化是將配額制的義務(wù)主體由發(fā)電側轉向需求側。”國家發(fā)改委一位學(xué)者告訴記者，2011年國家能源局曾有過(guò)一個(gè)討論稿，提出可再生能源配額制的責任主體是裝機容量超過(guò)500萬(wàn)千瓦的發(fā)電企業(yè)，隨后也明確電力企業(yè)要承擔15%的非水可再生能源發(fā)電量指標。但如果將配額制的責任側重到發(fā)電企業(yè)身上，“重建輕用”并不利于解決消納問(wèn)題。
該學(xué)者認為，由于各省資源分布以及各個(gè)發(fā)電企業(yè)開(kāi)發(fā)資源都有所不同，強加約束可再生能源發(fā)電義務(wù)不僅會(huì )推高火電企業(yè)成本，亦不符合市場(chǎng)化規律?，F在電改進(jìn)行的電力直接交易也更注重需求側響應，將配額制主體引導到用戶(hù)側、需求側，也反過(guò)來(lái)刺激發(fā)電側的發(fā)展。
對于各方關(guān)注的配額制定，此次沒(méi)有將水電資源排除在可再生能源電力之外，而是配額分為“可再生能源電力總量配額”和“非水電可再生能源電力配額”，包括海上風(fēng)電、陸上風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電、太陽(yáng)能光熱發(fā)電、城市固體垃圾發(fā)電、地熱發(fā)電、海洋能發(fā)電等。
根據公布的2018年總量配額指標和非水電配額指標以及2020年預期指標來(lái)看，各個(gè)省份都有較大差異性，不再是以前計劃的2%~10%四檔劃分。綜合來(lái)看，可再生能源豐富的省份配額指標高，反之指標就低。
此次明確權力下放給了各省級政府，由其制定政策和措施，國家能源局另外對跨省跨區輸送通道、電力市場(chǎng)交易、加大自備電廠(chǎng)消納等問(wèn)題進(jìn)行了補充規定。
丹麥風(fēng)能咨詢(xún)機構MAKE中國市場(chǎng)分析師李小楊認為，配額制實(shí)施將有利于解決存量棄豐棄光問(wèn)題，對可再生能源新增裝機影響有限。
證書(shū)交易機制模糊
另外值得關(guān)注的是，此次還提到了要實(shí)施可再生能源電力證書(shū)制度，作為記錄計量可再生能源電力的生產(chǎn)、實(shí)際消納和交易的載體，用于監測考核可再生能源電力配額指標完成情況。
可再生能源電力的生產(chǎn)者按照1兆瓦時(shí)（即1000千萬(wàn)時(shí)）交易結算的電量一個(gè)證書(shū)的標準核發(fā)，自發(fā)自用電量按照發(fā)電量核發(fā)。市場(chǎng)主體之間可進(jìn)行證書(shū)交易完成配額指標，證書(shū)價(jià)格由市場(chǎng)交易形成。而未完成配額的市場(chǎng)主體，須通過(guò)向所在區域電網(wǎng)企業(yè)購買(mǎi)替代證書(shū)完成配額，替代證書(shū)由省級電網(wǎng)公司根據消納成本等定價(jià)。
“這個(gè)證書(shū)交易和此前市場(chǎng)期待的綠證交易是不同的。”李小楊表示，隨著(zhù)可再生能源的發(fā)展，長(cháng)期以來(lái)中國通過(guò)對可再生能源電價(jià)補貼實(shí)施的“固定電價(jià)制”面臨調整。此前政府提出希望通過(guò)“配額制+綠色電力證書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)綠證）交易制度”，通過(guò)市場(chǎng)化機制，解決政府對于可再生能源補貼的退出問(wèn)題。但此次文件中提到的是配額證書(shū)交易，可再生能源企業(yè)的補貼短期還是沒(méi)有停止。
國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成在3月中旬舉辦的一場(chǎng)光伏論壇上稱(chēng)，僅今年可再生能源補貼缺口不斷加大，到2017年年底，可再生能源補貼缺口1100億元，造成了嚴重的“三角債”。
“國家對可再生能源的補貼正在逐步減少，取消將是大勢所趨。”林伯強認為，配額制和證書(shū)交易強制結合起來(lái)，才有實(shí)際效果，而不是像此前的自愿綠證交易淪為“作秀”。
2017年7月起，獲綠證的發(fā)電企業(yè)可在全國綠證平臺上掛牌交易綠證。數據顯示，截至今年3月，國家可再生能源信息管理中心核發(fā)了約1760萬(wàn)個(gè)綠證。9個(gè)月以來(lái)，僅售出了2.7萬(wàn)余張，籌集資金只有1000萬(wàn)元，占核發(fā)量的約0.15%。
“《征求意見(jiàn)稿》中對于配額制證書(shū)的交易和考核辦法尚未明確。”在李小楊看來(lái)，證書(shū)最終的核發(fā)和考核對配額目標的執行和監督意義重大，預計在正式文件公布后，也將出臺相應的配套文件進(jìn)行明確。
實(shí)際上，相對于此前將可再生能源配額制納入地方政府政績(jì)考核的構想，此次配額制對地方政府的考核也并沒(méi)如預期嚴格：沒(méi)達成目標的區域，將減少暫停減少該區域化石能源電源建設、取消申請示范項目資格、限批高載能工業(yè)項目。
另一方面，對于未完成指標的市場(chǎng)主體，將被核減其下一年的市場(chǎng)交易電量，或取消電力交易資格；拒不履行配額的企業(yè)將被列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。
林伯強認為，可再生能源配額制政策包括落地、監管、后續評價(jià)，現在意見(jiàn)稿的出臺才邁出了一小步。
據悉，《增量配電業(yè)務(wù)配電區域劃分實(shí)施辦法（試行）》《關(guān)于提升電力系統調節能力的指導意見(jiàn)》《燃煤自備電廠(chǎng)規范建設和運行專(zhuān)項治理方案》等電改配套文件也都在近期發(fā)布。
在完成了輸配電價(jià)首個(gè)專(zhuān)項改革之后，現在的電力改革正走向新的攻堅區：更加注重綠色低碳的電力發(fā)展、發(fā)揮市場(chǎng)機制、提升電力能源系統效率等實(shí)質(zhì)問(wèn)題，而這些也是此前電力改革面臨的“兩難”“多難”問(wèn)題。
