但根據我國土地管理有關(guān)法律法規，農村集體土地性質(zhì)較為特殊，實(shí)踐中簽訂的所謂“農村土地租賃合同”其本質(zhì)就是法律意義的“租賃”嗎?農村集體土地的租賃與農村集體土地經(jīng)營(yíng)權發(fā)承包的區別何在?兩者在法律性質(zhì)上的不同，將帶來(lái)哪些不同的法律后果呢?土地租賃合同應當與村委會(huì )簽還是與農戶(hù)簽呢?本文將對此進(jìn)行分析探討，揭開(kāi)其中的奧秘。
一、光伏方陣使用農用地有關(guān)法律分析
在“農光互補”項目中，光伏企業(yè)在實(shí)踐中采取的普遍做法是：與農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會(huì )或相關(guān)土地權益人簽訂土地承包合同或租賃合同，取得項目建設所需農用地的使用權，再將其中涉及項目永久性建筑用地部分(如升壓站、運營(yíng)管理用房、進(jìn)場(chǎng)道路等)辦理農用地轉用批準手續，履行土地征收程序，而對于光伏方陣用地，直接采取“租賃”方式用地，無(wú)需辦理土地征收程序。
在上述用地模式中，光伏方陣用地在法律關(guān)系上較為復雜，其法律性質(zhì)不能簡(jiǎn)單的以租賃法律關(guān)系來(lái)看待。根據《農村土地承包法》的相關(guān)規定，國家對農村土地實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。據此規定，光伏企業(yè)與土地所有權人(即集體經(jīng)濟組織，一般為村委會(huì ))或承包人(即土地承包人，一般為農戶(hù))簽訂的農用地租賃合同，其實(shí)質(zhì)屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權的發(fā)承包關(guān)系或流轉關(guān)系(包括轉包、出租、互換、轉讓等方式)，該行為不僅需受《合同法》的調整，同時(shí)亦需符合《土地管理法》和《農村土地承包法》的相關(guān)規定。
從這個(gè)角度來(lái)看，光伏方陣租用農用地的方式可以區分為兩種不同的形式，其性質(zhì)是完全不同的。一是通過(guò)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )發(fā)包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權，光伏企業(yè)與發(fā)包方之間構成土地承包經(jīng)營(yíng)權發(fā)承包關(guān)系;二是通過(guò)與作為承包人的集體經(jīng)濟組織成員簽訂租賃合同的方式取得，光伏企業(yè)與承包方之間構成土地經(jīng)營(yíng)權流轉關(guān)系。根據相關(guān)法律規定，兩者之間在簽訂土地租賃合同的主體、程序、期限等方面均有所不同，面臨的法律風(fēng)險各異
光伏企業(yè)使用農村土地法律關(guān)系圖
二、光伏企業(yè)通過(guò)土地承包方式取得土地使用權應關(guān)注的法律問(wèn)題
(一)簽約主體問(wèn)題
根據相關(guān)法律規定，農村土地承包權的發(fā)包主體為具有土地所有權的村集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )，已經(jīng)分別屬于村內兩個(gè)以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。據此規定，村民委員會(huì )并非唯一的合法的簽約主體，在部分存在兩個(gè)以上農村集體經(jīng)濟組織的行政村，對外發(fā)包土地時(shí)，應當由相應的農村集體經(jīng)濟組織或村民小組作為簽約主體，而非村民委員會(huì )。
另外，根據《全國人大常委法制工作委員會(huì )對于關(guān)于村民委員會(huì )和村經(jīng)濟合作社的權利和關(guān)系劃分的請示的答復》意見(jiàn)，集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有的，應當由村農業(yè)生產(chǎn)合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營(yíng)、管理。據此規定，村農業(yè)生產(chǎn)合作社、經(jīng)濟合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織可以作為農村集體土地的簽約主體。
(二)簽約程序要求
農村土地承載著(zhù)一定的社會(huì )保障功能，法律上關(guān)于農村土地的發(fā)包設立了一定的限制性條件，違反這些限制性條件將會(huì )在不同程度上影響合同效力，可能導致合同無(wú)效。光伏企業(yè)作為集體經(jīng)濟組織以外的單位承包農民集體所有土地，應當根據《土地管理法》第十五條、《農村土地承包法》第四十八條的規定，事先經(jīng)本集體組織成員的村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(鎮)人民政府批準，否則，簽訂的土地承包合同存在被認定無(wú)效的風(fēng)險。
(三)承包期限問(wèn)題
根據《農村土地承包法》的相關(guān)規定，耕地承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，光伏企業(yè)承包農用地時(shí)應注意相關(guān)承包期限的規定，超過(guò)法定的承包期限，將被認定為無(wú)效。
需要提示注意的是：實(shí)踐中，很多光伏企業(yè)通常不能正確的理解土地承包與土地租賃的區別，在與農村集體組織或村民委員會(huì )簽訂土地合同時(shí)，一律按土地租賃合同處理。實(shí)質(zhì)上，合同的性質(zhì)如何判斷并非在于合同名稱(chēng)而在于合同內容，不同的合同內容所代表的法律性質(zhì)是完全不同的。光伏企業(yè)通過(guò)“租賃”方式完全取得了土地的經(jīng)營(yíng)權，其實(shí)質(zhì)屬于農村土地承包經(jīng)營(yíng)權的發(fā)承包關(guān)系;光伏企業(yè)并未完全取得土地經(jīng)營(yíng)權，而是土地的部分使用權，原土地所有權人仍保留部分權利(如繼續由原土地權利人種植農作物或養殖)，則屬于土地租賃關(guān)系。兩者的性質(zhì)不同，法律適用標準也是完全迥異的，在簽約程序及合同期限上也是完全不同的。
三、光伏企業(yè)通過(guò)流轉方式取得土地使用權應關(guān)注的法律問(wèn)題
(一)簽約主體問(wèn)題
《農村土地承包法》規定：土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權是否流轉和流轉的方式，任何組織和個(gè)人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。據此規定，光伏企業(yè)欲取得農戶(hù)承包的集體土地使用權建設光伏項目，應當與作為承包方的農戶(hù)簽訂土地流轉合同，合同的簽約主體是取得土地承包權的農戶(hù)。
實(shí)踐中，光伏企業(yè)通常與村委會(huì )簽訂土地流轉合同，而非與農戶(hù)簽訂合同，如未取得農戶(hù)的書(shū)面同意，屬于侵犯農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權的行為，將導致合同無(wú)效。如光伏企業(yè)堅持與村委會(huì )或其它經(jīng)濟組織簽訂此類(lèi)土地流轉合同，應當取得每家農戶(hù)的書(shū)面授權文件。
(二)簽約的程序要求
采用不同的流轉方式，需要履行不同的程序。具體包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：
采取轉讓方式流轉的，應當經(jīng)發(fā)包方同意。
采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案。
流轉土地再流轉的，需取得原承包方同意。
土地承包經(jīng)營(yíng)權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。
在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權，在土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉過(guò)程中，需注意優(yōu)先權的問(wèn)題，進(jìn)行公示。
實(shí)踐中，光伏方陣的農用地通常采取租賃方式取得，光伏企業(yè)與農戶(hù)簽訂土地租賃合同時(shí)，應當履行報備程序，無(wú)需本集體組織成員的村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
(三)租賃期限問(wèn)題
《農村土地承包法》規定：土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。我國大部分第二輪土地承包期將于2027年到期，為了保持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，黨的十九大報告指出第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年。光伏企業(yè)與農戶(hù)簽訂租賃合同時(shí)，應當注意核實(shí)承包經(jīng)營(yíng)權的期限，合同約定的租賃期限一般不得超過(guò)剩余的承包期限，對于超出的部分，應當通過(guò)合理的合同條款設計，規避有關(guān)法律風(fēng)險。
總之，光伏企業(yè)在利用農用地建設光伏項目，簽訂農用地使用合同時(shí)，要區分土地的不同權利屬性，與相對應的權利主體簽約，并根據不同的合同性質(zhì)，履行相對應的簽約及審批流程，不可不加區分的盲目簽約，否則，將給光伏項目建設帶來(lái)重大用地風(fēng)險。
