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　　該期待源于一項關(guān)于新能源電力強制性消費的政策。

 

　　2018年11月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》(征求意見(jiàn)稿 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)。根據這一《通知》，自2019年1月1日起對電力消費設定可再生能源配額，按省級行政區域確定配額指標，省級人民政府承擔配額落實(shí)責任，售電企業(yè)和電力用戶(hù)則共同承擔配額義務(wù)。

 

　　包括英利、阿特斯等企業(yè)均看好這一制度的長(cháng)期利好。但他們同時(shí)認為，對于期盼已久的配額制，最終實(shí)施效果如何，還有待現實(shí)的考驗?？梢钥隙ǖ氖?，前路挑戰不少，但也需要給政策的調試留出時(shí)間和空間。

 

　　保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標認為;“盡管政策的出臺過(guò)程一波三折，最后的方案也做了折中的考慮，但在推動(dòng)電力體制改革深化的前提下，如果政策框架各項設計能落到實(shí)處，這一制度有望解決可再生能源電力的消納和補貼缺口問(wèn)題，最終實(shí)現產(chǎn)業(yè)健康、可持續的發(fā)展。”

 

　　國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶分析說(shuō)：“配額制的核心目標是要解決消納的問(wèn)題，通過(guò)配額指標的落實(shí)起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現的問(wèn)題，要看下一步交易機制如何設定，也就是說(shuō)如何通過(guò)配額制來(lái)間接解決補貼這樣的問(wèn)題。”

 

　　這是一項被稱(chēng)為中國最難產(chǎn)的可再生能源政策，前后經(jīng)歷了十年的醞釀，中間幾經(jīng)波折，直到最終落地。2018年，“5·31新政”給了光伏行業(yè)一記重擊，進(jìn)入下半年行業(yè)整體業(yè)績(jì)增速出現顯著(zhù)的下滑，與此同時(shí)，光伏補貼的缺口在這一年繼續擴大。

 

　　補貼缺口

 

　　作為英利集團光伏板塊總負責人，劉丁濤密切關(guān)注著(zhù)可再生能源電力配額制的幾次修訂，直到2018年11月15日最后一版的出臺。“包括我在內的光伏行業(yè)人士一直在期待著(zhù)它的到來(lái)。”12月6日，劉丁濤告訴經(jīng)濟觀(guān)察報。

 

　　在此之前大約兩個(gè)月，國家能源局下發(fā)了一則通知，要求各省(自治區、直轄市)在10月31日之前對納入規劃但未建成的新能源項目(風(fēng)電、光伏發(fā)電)項目以及需明確是否需要申請補貼的光伏項目進(jìn)行摸排，英利按照要求將相關(guān)項目報到了發(fā)改部門(mén)。

 

　　劉丁濤認為，摸排的主要原因是中央層面需要知道新能源補貼的缺口有多少，以及還有多少的歷史遺留問(wèn)題需要解決。由此，政府希望通過(guò)什么樣的方式解決補貼的缺口，是通過(guò)市場(chǎng)化的方式去解決，還是通過(guò)另外出臺相關(guān)政策來(lái)解決。

 

　　英利上報的電站項目中有幾處位于河南省。2016年6月30日之前，英利集團在該省投資了三個(gè)地面電站項目，總裝機量為70兆瓦。彼時(shí)河南省的政策是“先建先得(補貼指標)”，英利的這些項目在建成之后卻因種種外在原因沒(méi)有獲得指標，至今收到的只是脫硫燃煤標準價(jià)。如果按照10%的年收益率，原本10年的回報期，因之延長(cháng)至20年，甚至是25年。

 

　　類(lèi)似英利這樣的電站項目，僅在河南省裝機量就達到了1GW(2017年中國光伏新增總裝機量為53GW)的規模。2018年，英利收到了云南、廣西、河北等幾個(gè)省(自治區)的光伏補貼，不過(guò)這僅是支付到2017年3月的補貼，自2017年3月之后的補貼依然尚未給到。這樣的現象，并不局限于上述幾省，也不是局限于英利一家。

 

　　今年年初，中國能源局官員程晨璐在一次發(fā)布會(huì )上對外透露，根據中國財政部的統計，截至2017年底，光伏電價(jià)補貼缺口達到1000億元。2018年風(fēng)光每年所需補貼將達到1600億元。其中光伏一年所需補貼901億元，風(fēng)電一年所需補貼761億元。2019年風(fēng)光每年所需補貼將達到1800億元，其中光伏一年所需補貼1022億元，風(fēng)電一年所需補貼828億元。2020年風(fēng)光補貼缺口將達到4000億元，其中光伏補貼缺口617億元，風(fēng)電補貼缺口1380億元。

 

　　補貼缺口成為光伏行業(yè)的一道坎，頒布于年中的光伏“5·31新政”則像是當頭一棒，令一眾光伏企業(yè)感到措手不及，并很快在數據上得以顯現。

 

　　中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)王勃華日前對外透露的數據顯示，2018年上半年行業(yè)多晶硅產(chǎn)量增幅為24%，但受到下半年產(chǎn)量的拉低，1-9月的增幅則只有8.8%，硅片、電池片、組件的產(chǎn)量表現出了同樣的規律。此外，上半年國內新增光伏裝機量約為24.3GW，同比持平，但1-9月的數字卻同比下降19.7%之多。王勃華表示：“上半年戶(hù)用光伏發(fā)展復蘇快于預期，但5·31新政之后幾乎陷于停滯。”

 

　　保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標向經(jīng)濟觀(guān)察報介紹，2018年，國內幾乎所有電力公司都減少了光伏的裝機量。即便是作為行業(yè)龍頭的協(xié)鑫，也在適當縮減光伏發(fā)電的計劃。“協(xié)鑫目前擁有700萬(wàn)千瓦的光伏發(fā)電，從可再生能源配額的角度，持有的光伏發(fā)電裝機夠多了，占用了大量資金。”

 

　　這樣的影響甚至波及到了光伏供應鏈的最上游——組件制造商的生產(chǎn)設備供應商。深圳豐盛裝備股份有限公司CEO王俊潮告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，即便是電池片的生產(chǎn)設備供應商也出現了階段性的困難：資金緊張、融資困難，死去的企業(yè)不在少數。

 

　　2018年7月，阿特斯陽(yáng)光電力集團董事長(cháng)兼首席執行官瞿曉鏵在黃山舉行的光伏大會(huì )上，就5·31新政之后的變化說(shuō)，“從產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，越靠前端，產(chǎn)能過(guò)剩越嚴重，關(guān)停的企業(yè)也越多。與此同時(shí)，布局海外的組件企業(yè)比單純布局國內市場(chǎng)的企業(yè)日子會(huì )更好過(guò)一些。”他介紹，阿特斯每個(gè)月直接發(fā)貨的國家數至少超過(guò)50個(gè)，盡管有些市場(chǎng)較小，有些市場(chǎng)利潤率不高，但在行業(yè)低潮時(shí)會(huì )展現出這一戰略的穩健性。

 

　　在劉丁濤等人看來(lái)，在這樣的關(guān)口，出臺配額制對于光伏行業(yè)的提振作用不言而喻：從文件的思路看，通過(guò)倡導市場(chǎng)化的交易行為，來(lái)彌補補貼的缺口，隨著(zhù)補貼的逐漸退出，形成更加良性的競爭氛圍。從長(cháng)遠來(lái)看，這一政策將給行業(yè)形帶來(lái)長(cháng)期的利好。

 

　　阿特斯相關(guān)人士向經(jīng)濟觀(guān)察報分析認為，如果將配額制作為一項長(cháng)期穩定的政策予以實(shí)施，并確能提高對可再生能源的消納和利用水平，其結果將有利于行業(yè)發(fā)展的可預測性，降低政策風(fēng)險，加快可再生能源利用的市場(chǎng)化進(jìn)程。

 

　　從發(fā)電端走向用電端

 

　　被劉丁濤等業(yè)內人士殷切盼望的配額制，是一項被稱(chēng)為中國最難產(chǎn)的可再生能源政策。在國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶看來(lái)，僅從2018年的三版修訂內來(lái)看，政策的主體框架、核心的思想沒(méi)有發(fā)生變化，但涉及到“調整層級”、“簡(jiǎn)化內容”、“完善方式”、“銜接機制”等方面的調整。

 

　　事實(shí)上，早在九年前，也即2009年出臺的《可再生能源法》中就已經(jīng)第一次提出了配額制;2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰略行動(dòng)規劃(2014-2020年)》，再次提出要實(shí)施可再生能源電力配額制。在業(yè)內人士看來(lái)，配額制之所以討論了近十年都沒(méi)有實(shí)施，是因為它不是單一的政策，而是涉及整個(gè)體系的設計。

 

　　“配額制涉及發(fā)電、輸電、售電和用電這些電力市場(chǎng)的所有環(huán)節，設計一套制度需要考慮很多因素，當然也涉及多方利益博弈，這應該是配額制‘難產(chǎn)’的原因。”阿特斯方面向經(jīng)濟觀(guān)察報表示。

 

　　2016年4月22日，一份由國家能源局發(fā)布的配額制征求意見(jiàn)稿在電力行業(yè)引起了軒然大波，這份文件是《關(guān)于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》。按照這一文件所述，燃煤火電機組應承擔可再生能源發(fā)電的配額責任，2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)承擔的可再生能源發(fā)電量配額，與火電發(fā)電量的比重應在15%以上，并按照年度分解落實(shí)考核指標。

 

　　文件一出，遭到中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )(簡(jiǎn)稱(chēng)“中電聯(lián)”)以及五大發(fā)電集團的強烈反對。中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜向經(jīng)濟觀(guān)察報講述，彼時(shí)由她代表中電聯(lián)，在其后通過(guò)采集大型發(fā)電公司以及地方發(fā)電公司的意見(jiàn)，形成了一份調研報告，這一報告系統分析了這一政策對于煤電行業(yè)的影響。

 

　　報告很快提交到了國家能源局以及國家發(fā)改委的相關(guān)司局。薛靜追憶，反對意見(jiàn)在國家發(fā)改委以及國家能源局引起了“較大的反響”。在中電聯(lián)與相關(guān)企業(yè)“有理有據”的建言反對之下，對火電企業(yè)進(jìn)行可再生能源電力配額考核的這一版配額制最終沒(méi)有了下文。

 

　　事實(shí)上，“彼時(shí)光國家能源局以及國家發(fā)改委的各個(gè)司機內部，也未能就這一政策取得一致的意見(jiàn)。”薛靜說(shuō)。薛靜的觀(guān)點(diǎn)是，調整能源消費結構，加大清潔能源的使用比例，逐步減少一次性能源的使用比例，這個(gè)方向毋庸置疑，但問(wèn)題是，發(fā)展新能源的責任應該由誰(shuí)來(lái)承擔?

 

　　在她看來(lái)，發(fā)展低碳經(jīng)濟需要全社會(huì )的共同努力，而不是強加到煤電企業(yè)的身上，在這方面，煤電企業(yè)并不負有“原罪”。正因如此，制度的設計應該從消費端、而不是從供電端著(zhù)手。

 

　　2017年2月6日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》。這一文件進(jìn)一步完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補貼機制，擬在全國范圍內試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)和自愿認購，并從7月1日起開(kāi)始自愿認購交易。

 

　　按照設想，通過(guò)引導全社會(huì )的綠色消費，促進(jìn)清潔能源的消納利用，可以進(jìn)一步完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補貼機制。但自?huà)炫瞥鍪垡詠?lái)，綠證交易“核發(fā)多，交易少”的問(wèn)題凸顯。

 

　　薛靜表示，綠證的自愿交易制度僅能作為一種過(guò)渡，原因在于這一制度沒(méi)有強制性，買(mǎi)賣(mài)缺乏驅動(dòng)力，交易量自然極為有限。中國綠色電力證書(shū)認購交易平臺的數據則顯示，截至2017年10月31日，綠證的認購者共有1576名，共認購21257個(gè)綠證。與之形成鮮明對比的是不斷增加的掛牌待交易綠證個(gè)數——同時(shí)期內，已有800多萬(wàn)個(gè)綠證被核發(fā)，也就是說(shuō)，綠證購買(mǎi)量?jì)H占核發(fā)量的0.26%。

 

　　基于此，強制性履行義務(wù)的可再生能源配額制呼之欲出。

 

　　2018年3月23日，國家能源局印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》;2018年9月13日，國家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法》第二次征求意見(jiàn)稿;2018年11月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》(征求意見(jiàn)稿)。

 

　　承擔配額制的“義務(wù)主體”終于從發(fā)電端走向了用電端。上述《通知》規定，售電企業(yè)和電力用戶(hù)協(xié)同承擔配額義務(wù)，承擔配額義務(wù)的市場(chǎng)主體，其中，售電企業(yè)承擔與其年售電量相對應的配額，用電企業(yè)承擔與其用電量相對應的配額。

 

　　等待實(shí)施

 

　　2018年國慶節前后，包括劉丁濤在內的國內主流光伏企業(yè)高管，在中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì )的召集下先后召開(kāi)了兩次會(huì )議，就即將出臺的這一行業(yè)新政提出意見(jiàn)和建議。“企業(yè)最為關(guān)心的依然是政策落地的情況。”劉丁濤向經(jīng)濟觀(guān)察報表示，“能不能達到預期的目標，需要拭目以待，各省的決策者對于這件事情的重視程度不同，執行的效果也會(huì )不盡一致，再者，還要看后續的監督能否跟得上。”

 

　　保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標表達了相似的觀(guān)點(diǎn)：“配額制對于提升全社會(huì )清潔能源的使用比例肯定能起到作用，但是具體的目標達成還要看實(shí)施細則和執行情況。每年各省要落實(shí)各自的指標，不排除過(guò)程中一些特殊情況的出現，那樣的話(huà)結果會(huì )打上折扣。”

 

　　值得注意的是，文件規定，對于未能完成配額的義務(wù)主體將予以“聯(lián)合懲戒”。國家能源局新能源司負責人向經(jīng)濟觀(guān)察報解釋?zhuān)壳埃?ldquo;聯(lián)合懲戒”的方式即是將企業(yè)列入不良信用記錄。

 

　　呂錦標分析說(shuō)：“下放各省之后出現的執行偏差。而獎懲機制不起作用，或起不到設想的作用，特別是一些經(jīng)濟政治方面具體問(wèn)題出現時(shí)，往往就沖淡了可再生能源做為輔助地位的發(fā)展，并最終讓位于傳統能源的發(fā)展，會(huì )受電力體制改革推進(jìn)緩慢的制紂。”

 

　　阿特斯方面12月6日則向經(jīng)濟觀(guān)察報表示，鑒于目前的《通知》尚未包含實(shí)施細節，預計有關(guān)部門(mén)會(huì )及時(shí)出臺配套的規定和政策，而2019年的配額指標到2019年一季度才能發(fā)布。短期內，配額制對行業(yè)的影響在于是否提高了對存量資產(chǎn)的利用和是否加大行業(yè)的規模。

 

　　國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶向經(jīng)濟觀(guān)察報分析說(shuō)：“配額制的義務(wù)主體是覆蓋在消費側，是實(shí)際實(shí)施過(guò)程會(huì )涉及發(fā)電、輸電、配電、用電的所有環(huán)節，關(guān)系到的利益主體非常廣泛。”正因如此，配額制的落地可能面臨現實(shí)上的諸多挑戰。

 

　　在陶冶看來(lái)，配額制的核心目標是要解決消納的問(wèn)題，通過(guò)配額指標的落實(shí)起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現的問(wèn)題，要看下一步交易機制如何設定，也就是說(shuō)如何通過(guò)配額制來(lái)間接解決補貼這樣的問(wèn)題。“現在要做的，一方面是完善綠色證書(shū)市場(chǎng)，另一方面，對配額超額完成量交易進(jìn)行規則的制定?；谀壳暗碾娏κ袌?chǎng)還不能完全支持直接可再生能源的電力交易，這些需要相應的配套改革。簡(jiǎn)而言之，如何用市場(chǎng)化機制履行配額義務(wù)，需要進(jìn)一步或者更快的完善。”陶冶說(shuō)。

 

　　對于光伏企業(yè)而言，問(wèn)題依然棘手：眼下，行業(yè)每年千億之巨的補貼缺口仍然沒(méi)有著(zhù)落，大量的補貼不能及時(shí)到位，已經(jīng)影響到企業(yè)現有的資金周轉，后續發(fā)展亦感到乏力。配額制能給他們帶來(lái)多少收益?目前還很難預知。