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    電力規劃是指導電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)，一直以來(lái)都受到各級政府部門(mén)以及電力生產(chǎn)、運行、建設、設計、設備制造、科研等各相關(guān)領(lǐng)域的重視。電力規劃有力地支撐了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，但在我國能源格局正在經(jīng)歷巨大變革的當下，仍有巨大的改進(jìn)空間。

我國電力規劃嚴重滯后

一直以來(lái)，我國電力規劃存在嚴重滯后問(wèn)題，主要表現在以下幾個(gè)方面。

規劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，電力工業(yè)部才編制和頒布第一部關(guān)于電力規劃工作的原則——《電力發(fā)展規劃編制原則》。2016年5月，國家能源局頒布了《電力規劃管理辦法》。

規劃工作成果發(fā)布嚴重滯后。近20年來(lái)，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展5年計劃（規劃）綱要均按時(shí)發(fā)布，而電力規劃目前查到只有電力部計劃司1996年出版的《電力工業(yè)九五計劃匯編集》和國家經(jīng)貿委2001年發(fā)布的“十五”電力規劃。

規劃結果誤差偏大。我國從1949～2015年實(shí)施了12個(gè)五年計劃。從“一五”到“五五”，發(fā)電量預測年均增速都在10%以上，最高為23.3%，預測速度偏差18.9%。

從“六五”到“九五”，發(fā)電量預測年均增速調整到7%以下，除“九五”外，實(shí)際規劃增速均高于預期。偏差最大的一次在“八五”，預測年均增速6.6%，實(shí)際10.2%，相差3.6個(gè)百分點(diǎn)，預測速度偏差54.5%。這一時(shí)期，我國開(kāi)始由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變，電力規劃調節不靈，預測偏差過(guò)大的問(wèn)題顯現。

“十五”期間，電力規劃預測目標嚴重偏低，發(fā)電量預測年均增速5.2%，實(shí)際為13%，偏低7.8個(gè)百分點(diǎn)，預測速度偏差150%。2005年全國發(fā)電量25003億千瓦時(shí)，裝機容量5.17億千瓦；而在電力工業(yè)“十五”規劃中，上述指標僅為17500億千瓦時(shí)和3.9億千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。由于未見(jiàn)正式發(fā)布“十一五”和“十二五”電力規劃，根據相關(guān)研究成果，預測2010年全國裝機容量7.54億千瓦，實(shí)際達到9.66億千瓦，裝機總容量高出2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機總和。“十二五”期間，電力需求增速明顯趨緩，而裝機容量在發(fā)展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦規劃目標。“十二五”期間的電力發(fā)展情況，基本上是一種緊急剎車(chē)后的慣性結果，如果沒(méi)有這個(gè)急剎車(chē)，預測誤差將更大，目前全國裝機富裕情況將更加嚴重。

美國經(jīng)驗值得借鑒

為什么電力規劃長(cháng)期以來(lái)預測與執行產(chǎn)生如此大的偏差，規劃成果總不能及時(shí)發(fā)布，管理辦法長(cháng)期滯后于現實(shí)需要？其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力規劃工作沒(méi)有跟上市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的步伐。市場(chǎng)在資源配置中起基礎性、決定性作用，但電力規劃工作的觀(guān)念、思路、管理體制、規劃工作內容、方法等卻沒(méi)有及時(shí)加以改變和調整。

我國電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過(guò)美國成為世界第一，電力規劃工作如何改變以適應能源變革，目前并沒(méi)有現成的經(jīng)驗可以照搬，但其他國家電力規劃的長(cháng)處卻有一定的參考意義。美國電力工業(yè)總量與我國最接近，更為重要的是，美國市場(chǎng)經(jīng)濟比較完善，電力市場(chǎng)已經(jīng)建立20多年，且在能源轉型方面取得較大發(fā)展。因此，美國電力規劃工作中的做法雖不能完全照搬，但卻可以學(xué)習、參考和借鑒。

1992年美國國會(huì )制定《能源政策法》，要求放開(kāi)電力輸送領(lǐng)域，標志著(zhù)電力市場(chǎng)正式啟動(dòng)。電力市場(chǎng)建立后，美國電力規劃工作有三大特點(diǎn)。

一是重視電力需求預測工作。美國能源信息署（EIA）整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門(mén)信息，把電力需求預測作為能源需求預測的一部分，將電力工業(yè)作為能源生產(chǎn)、運輸和消費路徑之一進(jìn)行綜合規劃，規劃期長(cháng)達25年。

二是電源建設由投資主體自主決策。電力市場(chǎng)化改革后，在哪里建、何時(shí)建、建什么類(lèi)型以及是否建電源都圍繞著(zhù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定。市場(chǎng)價(jià)格信號引導電源投資，發(fā)揮著(zhù)傳統電源規劃職能。

三是電網(wǎng)發(fā)展規劃流程公開(kāi)規范。北美電力可靠性委員會(huì )（NERC）制定發(fā)電和輸電系統可靠性標準，每年發(fā)布規劃期為10年的長(cháng)期可靠性評估報告，協(xié)調各區域輸電網(wǎng)發(fā)展規劃。區域輸電網(wǎng)發(fā)展規劃則由美國獨立系統運行機構（ISO）或區域電網(wǎng)組織（RTO）負責，制訂規劃編制流程與方法，經(jīng)各州的公共事業(yè)委員會(huì )（PUC）審核后公開(kāi)發(fā)布。

結合國情轉變電力規劃觀(guān)念

我國電力工業(yè)的一大特點(diǎn)是電源中煤炭發(fā)電具有基礎性地位。據國家統計局數據，2016年1～6月全國發(fā)電量27595億千瓦時(shí)，其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發(fā)電量占比分別為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。

第二大特點(diǎn)是我國資源分布與經(jīng)濟發(fā)展不均衡，“北電南送”“西電東送”是規劃必須考慮的問(wèn)題，而美國不存在這中情況。但中美兩國在電力規劃方面存在共同背景：一是電力市場(chǎng)化的改革方向；二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰。無(wú)論是市場(chǎng)化改革還是能源轉型，美國的許多做法都值得我們借鑒。結合中國的具體情況，未來(lái)電力規劃應注意以下問(wèn)題。

第一，進(jìn)一步加強電力需求預測工作。一是把電力需求預測作為一項獨立的工作，與電源和電網(wǎng)規劃分開(kāi)進(jìn)行。電力需求預測與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展發(fā)展密切相關(guān)，與能源需求密切相關(guān)，對人員的專(zhuān)業(yè)要求與電源和電網(wǎng)規劃有很大不同。二是委托專(zhuān)門(mén)的電力規劃研究機構常年進(jìn)行長(cháng)期、中期、五年和下一年度的電力需求預測工作，每年出版下一年度的電力需求預測報告，同時(shí)修訂五年電力需求預測報告，中期和長(cháng)期電力需求預測報告可每三年或五年加以修訂出版。

第二，調整電源規劃工作重點(diǎn)。中國電力市場(chǎng)化改革最主要特點(diǎn)是首先放開(kāi)了對電源建設的嚴格管制，實(shí)行電源投資主體的多元化。電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建立相對滯后，市場(chǎng)無(wú)法對資源配置起到調節作用，投資主體在電源已經(jīng)富裕的情況下，仍在繼續投資電源建設，以為有利可圖。然而，實(shí)際情況則是發(fā)電利用小時(shí)數持續走低，從2004年5991小時(shí)逐漸降至2015年的4329小時(shí)，預計2016年火電設備利用小時(shí)將降至4000小時(shí)左右。如果以5000小時(shí)為正常的話(huà)，那就意味著(zhù)有大約有20%的火電設備沒(méi)有被利用，目前全國火電總裝機為10億千瓦，20%就是2億千瓦。

對我國而言，首先要盡快建立和完善電力市場(chǎng)。其次要加強全國電源規劃工作，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，突出總量平衡，突出跨區、跨省送電項目，突出電源結構合理性，突出新能源、分布式電源、儲能技術(shù)等戰略性問(wèn)題。再次要逐步弱化省一級的電源規劃，逐步向市場(chǎng)決定電源投資轉化。最后要委托企業(yè)或專(zhuān)門(mén)的電力規劃研究機構進(jìn)行全國電源規劃工作。

第三，進(jìn)一步完善和加強電網(wǎng)規劃工作。由于電源建設中市場(chǎng)配置資源的決定性作用越來(lái)越強，要求我們要改變傳統的電網(wǎng)規劃做法。

首先要加強國家層面的電網(wǎng)規劃工作，加強中長(cháng)期電網(wǎng)規劃工作，中長(cháng)期電網(wǎng)規劃應包括電源規劃的內容，將電力系統作為一個(gè)整體考慮，加強電力系統的戰略性問(wèn)題研究。例如，未來(lái)中國電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級電壓等級的必要性，“西電東送”“北電南送”等遠距離送電的發(fā)展前景，風(fēng)電、大陽(yáng)能、分布式能源、儲能技術(shù)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等因素可能對未來(lái)中國電網(wǎng)格局產(chǎn)生的影響，這些問(wèn)題僅靠五年規劃是難以解決的。

其次，電力規劃工作必須要有足夠的預算。正如前面多次提到的，電力規劃可以委托企業(yè)或專(zhuān)門(mén)的電力規劃研究機構進(jìn)行。電力規劃工作是沒(méi)有直接經(jīng)濟效益的。EIA作為美國聯(lián)邦政府機構，工作人員有370人，2016年國會(huì )批準的年度預算高達1.22億美元。電力規劃的最大效益的受益者是全社會(huì )，因為它是電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。任何一個(gè)專(zhuān)門(mén)的電力規劃研究機構如果沒(méi)有足夠的人員和預算作為支撐，在市場(chǎng)對資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規劃工作。“規劃的節約是最大的節約，規劃的浪費是最大的浪費”。

總而言之，為了適應能源革命和電力市場(chǎng)化的改革方向，電力規劃工作需要積極配合推進(jìn)供給側結構性改革，系統扎實(shí)推進(jìn)電力工業(yè)轉型和發(fā)展方式轉變，對現有管理方式、管理體制、工作方法、工作內容等做出大的改變。否則將難以解決中國電力工業(yè)發(fā)展的宏觀(guān)性和戰略性問(wèn)題，也難以避免今后的電力規劃預測偏差過(guò)大或者發(fā)布不及時(shí)的狀況。