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　　大型可再生能源項目：

 

　　可再生能源義務(wù)

 

　　根據英國《2000年公用事業(yè)法》（UK'sUtilitiesAct2000），英格蘭、威爾士和蘇格蘭從2002年開(kāi)始實(shí)施“可再生能源義務(wù)證書(shū)制度”（RenewableObligation，簡(jiǎn)稱(chēng)RO）。該法案明確了電力供應商是英國可再生能源義務(wù)的責任主體，并且規定了可再生能源發(fā)展的各個(gè)階段，大型可再生能源電量在供應商總電量中的具體比例：2003年要求達到3%，其后逐年遞增，到2010年要求達到10.4%，到2015年要求達到15.4%?？稍偕茉戳x務(wù)政策實(shí)施以后，英國可再生能源電力進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期，發(fā)電量年均增長(cháng)速度達到12%。2005年，可再生能源義務(wù)制度的范圍擴大到了北愛(ài)爾蘭地區。

 

　　截止到目前，可再生能源義務(wù)證書(shū)制度仍然是英國政府支持大型可再生能源項目的主要政策。英國電力監管機構OFGEM中的E-Serve部門(mén)負責可再生能源義務(wù)證書(shū)（RenewablesObligationCertificates，簡(jiǎn)稱(chēng)ROCs，也稱(chēng)為“綠證”）的頒發(fā)和整個(gè)ROC交易體系的運行和監管。以下是RO的具體操作流程：

 

　　1、具有可再生能源義務(wù)證書(shū)制度資質(zhì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)會(huì )每個(gè)月向E-serve報備他們的預測發(fā)電量，E-serve則根據符合規定的可再生電力產(chǎn)出向可再生能源發(fā)電企業(yè)頒發(fā)相應的可再生能源義務(wù)證書(shū)（ROCs）。

 

　　2、可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向電力供應商或中介交易機構出售可再生能源義務(wù)證書(shū)，這些發(fā)電企業(yè)可以獲得除在電力市場(chǎng)中銷(xiāo)售電能量之外的收入，以補助其前期投資成本。需要強調的是，可再生能源義務(wù)證書(shū)的出售和電力產(chǎn)出的出售是相對獨立的，盡管大部分的可再生能源義務(wù)證書(shū)被出售給了購買(mǎi)電力產(chǎn)品的供應商。

 

　　3、每年6月份，電力供應商需要向E-serve證明，其在過(guò)去的一年當中已經(jīng)獲得與其電力供應量相對應的可再生能源義務(wù)證書(shū)。這些可再生能源義務(wù)證書(shū)既可以向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買(mǎi)，也可以在可再生能源義務(wù)證書(shū)二級市場(chǎng)上購買(mǎi)，這個(gè)二級市場(chǎng)每月進(jìn)行一次交易。電力供應商如果無(wú)法向E-serve提交足夠數量的可再生能源義務(wù)證書(shū)，則必須要向OFGEM繳納罰金，標準則是按照政府設置的“買(mǎi)斷價(jià)格”，該價(jià)格每年根據零售價(jià)格指數（RetailPriceIndex，簡(jiǎn)稱(chēng)RPI）進(jìn)行調整。2002年剛開(kāi)始執行時(shí)，買(mǎi)斷價(jià)格為30英鎊/ROC，2016年已經(jīng)上漲到45英鎊/ROC。所有處罰的收入都會(huì )進(jìn)入特定的基金，并按照電力供應商完成可再生能源義務(wù)的比例進(jìn)行重新分配，返還給電力供應商。

 

　　相反地，如果電力供應商獲得的可再生能源義務(wù)證書(shū)超過(guò)其電力供應量相對應的數量時(shí)，可以在二級市場(chǎng)上進(jìn)行出售，或者將富裕的證書(shū)保留到第2年向E-Serve提交。因此，二級市場(chǎng)上ROCs的價(jià)格主要受到可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向市場(chǎng)供應的證書(shū)數量的影響。例如，如果在過(guò)去的一個(gè)月里，風(fēng)力發(fā)電的情況比較好，那么二級市場(chǎng)上的價(jià)格就會(huì )比較低。由于電力供應商具有購買(mǎi)證書(shū)和繳納罰金兩種選擇，在每年電力供應商向E-serve提交證書(shū)證明的月份，二級市場(chǎng)的價(jià)格與買(mǎi)斷價(jià)格往往都非常接近。

 

　　2009年前，可再生能源發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量，就可以獲得一個(gè)可再生能源義務(wù)證書(shū)。然而，這種方式不能有效地引導不同成本發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。因此，從2009年開(kāi)始，根據可再生能源發(fā)電技術(shù)以及投產(chǎn)時(shí)間，發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所能夠獲得的證書(shū)數量開(kāi)始出現不同：成本較高的發(fā)電技術(shù)，企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所獲得的證書(shū)也較多，這就能夠有效地提升資本對這類(lèi)發(fā)電項目的興趣，同時(shí)也會(huì )更大地促進(jìn)這類(lèi)技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步。

 

　　小規?？稍偕偷吞技夹g(shù)：

 

　　上網(wǎng)電價(jià)補貼

 

　　上述的可再生能源義務(wù)證書(shū)制度是針對大型可再生能源項目的，為了促進(jìn)小規?？稍偕茉春偷吞及l(fā)電技術(shù)，英國在2010年4月引入了上網(wǎng)電價(jià)補貼（Feed-intariffs，FiTs）政策，要求電力供應商對符合要求的可再生能源電源的發(fā)電量和上網(wǎng)電量進(jìn)行固定補貼，這與我國的分布式光伏發(fā)電補貼政策較為類(lèi)似。

 

　　根據英國原能源與氣候變化部（DECC）發(fā)布的政策，上網(wǎng)電價(jià)補貼政策適用于裝機容量不超過(guò)5MW的水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電，以及裝機容量不超過(guò)2kW的微型熱電聯(lián)產(chǎn)項目。與此同時(shí)，政府還制定了各類(lèi)發(fā)電技術(shù)的上網(wǎng)電價(jià)目錄，這些上網(wǎng)電價(jià)目錄會(huì )在每年的四月份，根據零售價(jià)格指數（RPI）情況進(jìn)行一次調整。此外，政府還會(huì )定期進(jìn)行審查，根據每種可再生能源發(fā)電技術(shù)在過(guò)去幾個(gè)月的投產(chǎn)情況，可能會(huì )降低相應的上網(wǎng)電價(jià)。這種審查制度對于太陽(yáng)能光伏發(fā)電每個(gè)季度進(jìn)行一次，對于其他發(fā)電技術(shù)則是半年進(jìn)行一次，這樣就確保了對這些發(fā)電技術(shù)的補貼水平，是與其成本下降曲線(xiàn)相適應的，從而降低了單位電量的補貼水平以及補貼金額的總規模。

 

　　引入市場(chǎng)化的補貼方式：

 

　　差價(jià)合同

 

　　自2002年設立可再生能源義務(wù)證書(shū)制度以來(lái)，英國的可再生能源裝機提高了數倍。但是，可再生能源義務(wù)證書(shū)制度也產(chǎn)生了很多的問(wèn)題，例如由于缺乏市場(chǎng)競爭機制，造成這些可再生能源發(fā)電項目的成本居高不下。此外，可再生能源義務(wù)證書(shū)的價(jià)格波動(dòng)，無(wú)疑也給可再生能源發(fā)電企業(yè)投資者的融資帶來(lái)的較高的成本。而這些成本，最終都需要廣大電力消費者來(lái)買(mǎi)單。下面這張圖顯示了當前英國電力用戶(hù)電費賬單中，各類(lèi)補貼政策的金額，可以發(fā)現絕大部分補貼金額都流向了可再生能源義務(wù)證書(shū)制度的發(fā)電項目。（見(jiàn)圖1）

 

　　然而，英國政府在2011-12財年通過(guò)了征稅控制框架（LevyControlframework），其中設定了可再生能源發(fā)電補貼的總預算，并希望在該預算下實(shí)現2020年30%電力由可再生能源供應的目標。因此，英國政府希望通過(guò)新一輪的電力市場(chǎng)改革（EMR），將原有的可再生能源義務(wù)證書(shū)制度，向融合了市場(chǎng)競爭的差價(jià)合同（Contractsfordifference，簡(jiǎn)稱(chēng)CfDs）機制過(guò)渡。英國可再生能源差價(jià)合同從2015年開(kāi)始實(shí)施，并在2017年4月份開(kāi)始全面取代可再生能源義務(wù)證書(shū)制度。不過(guò)，之前已經(jīng)獲得可再生能源義務(wù)認證的項目仍然可獲得最多20年的支持。

 

　　在差價(jià)合同制度下，政府會(huì )設立并擁有一個(gè)私人公司，即差價(jià)合同訂約方（CfDCounterparty），負責簽署和管理差價(jià)合同以及管理差價(jià)合同支付。發(fā)電企業(yè)像往常一樣通過(guò)電力市場(chǎng)出售電力產(chǎn)出，然后獲得電力售價(jià)與執行價(jià)（strikeprice）之間的價(jià)差支付（differencepayment）。當電力市場(chǎng)價(jià)格高于執行價(jià)時(shí)，發(fā)電企業(yè)需要返還電力售價(jià)與執行價(jià)之間的價(jià)差，避免發(fā)電企業(yè)獲得過(guò)高的收益?？梢钥闯?，英國差價(jià)合同設計的初衷，是為了給予所有的低碳電力（包括核電、可再生能源以及碳捕捉與儲存）最有效的長(cháng)期支持。通過(guò)這種方式，給予投資者在收益方面更大的確定性，從而降低項目的融資成本以及政策成本。

 

　　差價(jià)合同的執行價(jià)是差價(jià)合同的核心內容，對于幫助政府實(shí)現發(fā)展可再生和低碳能源，確保電力供應安全的政策目標具有重要意義，同時(shí)也確保其經(jīng)濟影響是消費者能夠承擔的。在2015年剛剛引入差價(jià)合同時(shí)，政府估計發(fā)電項目的均化成本（levelisedcost），并以此來(lái)設定執行價(jià)和補貼上限。從總體上說(shuō)，政府在估計均化成本時(shí)考慮的因素包括：發(fā)電技術(shù)、市場(chǎng)條件、政策考量等。

 

　　2017年4月份以前，可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同機制并行運行。此期間差價(jià)合同的執行價(jià)遵循“RO-X（RenewablesObligationsminusX）”的原則制定，其目的是保證可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同能夠給發(fā)電項目投資者相同的激勵，該原則中的X因子反映了相比于可再生能源義務(wù)，差價(jià)合同機制降低可再生能源發(fā)電投資商的最低預期資本回報率（hurdlerate）以及電力購買(mǎi)協(xié)議風(fēng)險的水平。

 

　　2017年4月份以后，新的可再生能源發(fā)電項目不能再申請可再生能源義務(wù)證書(shū)，此時(shí)差價(jià)合同執行價(jià)的制定主要考慮征費控制框架下可承受的水平，以及發(fā)電技術(shù)未來(lái)成本的預期。發(fā)電技術(shù)未來(lái)成本取決于對特定技術(shù)“學(xué)習速率（learningrates）”的預期和假設，以及全球發(fā)電技術(shù)部署的情況，因此存在很大的不確定性。

 

　　在從可再生能源義務(wù)證書(shū)制度，向差價(jià)合同機制轉換的過(guò)程中，為了充分向市場(chǎng)展示差價(jià)合同的可行性，也為了保障可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，英國政府在2013年3月引入了過(guò)渡性的可再生能源最終投資決定（FinalInvestmentDecisionEnablingforRenewables，簡(jiǎn)稱(chēng)FIDeR）機制，以引導低碳電力項目的開(kāi)發(fā)商在差價(jià)合同機制之前進(jìn)行最終投資的決定。在該政策下，低碳發(fā)電項目開(kāi)發(fā)商可以在長(cháng)期差價(jià)合約簽訂之前提交投資合約申請，確保了一些低碳發(fā)電項目可以迅速推進(jìn)，可以促進(jìn)這些具有經(jīng)濟可行性，并能實(shí)現穩定供電的發(fā)電項目提供政策支持。

 

　　作為過(guò)渡性運行機制，參與FIDeR的可再生能源電力申請在2013年7月1日關(guān)閉。2014年4月23日，英國政府宣布一共向八個(gè)可再生電力項目提供了最終投資決定合同，這些項目包括海上風(fēng)電場(chǎng)，煤炭到生物質(zhì)的轉換，以及一個(gè)具有熱電聯(lián)產(chǎn)的專(zhuān)用生物質(zhì)電廠(chǎng)。到2020年，這些項目將提供高達120億英鎊的私營(yíng)部門(mén)投資，支持8500個(gè)就業(yè)崗位，新增4.5GW的低碳裝機機組（約占總容量的4%）。

 

　　啟示

 

　　目前，我國對于大規?？稍偕茉窗l(fā)電項目基本上采用分資源區標桿上網(wǎng)電價(jià)的形式，而分布式可再生能源發(fā)電項目則以上網(wǎng)電價(jià)補貼政策為主，這兩種補貼形式從本質(zhì)上是一樣的，造成可再生能源發(fā)電補貼政策較為單一。同時(shí)，標桿上網(wǎng)電價(jià)政策缺乏市場(chǎng)競爭機制，即不利于促進(jìn)同類(lèi)發(fā)電技術(shù)的降低成本，也無(wú)法充分有效地對不同發(fā)電技術(shù)進(jìn)行政策引導。同時(shí)，由于我國可再生能源補貼缺乏有效的預算管理機制，導致可再生能源補貼缺口逐年增長(cháng)。據不完全統計，2009年的補貼缺口僅為13億，而到2016年缺口已接近600億元。

 

　　目前，英國采用的可再生能源電力差價(jià)合同機制，需要電力現貨市場(chǎng)提供價(jià)格信號，并以此為基礎確定補貼水平。然而，中國的電力現貨市場(chǎng)仍然在建設的過(guò)程中，因此現階段將以可再生能源義務(wù)為主要的市場(chǎng)化補貼方式。具體而言，包括以下幾個(gè)方面的機制建設：

 

　　第一，明確消費側配額考核主體，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)附加向非市場(chǎng)化用戶(hù)傳導。

 

　　目前，我國對于可再生能源配額的責任主體存在較大爭議，國家能源局2016年初下發(fā)了《關(guān)于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知意見(jiàn)的函》，提出了發(fā)電側考核的觀(guān)點(diǎn)，很多業(yè)內人士也認為發(fā)電側考核操作起來(lái)比較簡(jiǎn)單。然而，發(fā)電側考核對于消費側沒(méi)有任何激勵，因此并不利于可再生能源成本的分攤，和有效解決我國當前的可再生能源消納難題。因此，建議將消費側作為我國可再生能源配額的考核主體，以有效促進(jìn)可再生能源的消納。

 

　　我國的售電市場(chǎng)仍然處于初級階段，大量非市場(chǎng)化的用戶(hù)仍然是由電網(wǎng)公司提供電力服務(wù)，因此在引入消費側配額制考核的同時(shí)，需要將電網(wǎng)公司購買(mǎi)可再生能源證書(shū)的成本，以可再生能源附加的形式向終端的非市場(chǎng)化用戶(hù)傳導。因此，可再生能源附加在一定時(shí)期內仍然會(huì )存在，但是由全國統一制定和執行，變?yōu)楦魇。▍^、市）分別制定和執行。與此同時(shí)，除了電網(wǎng)企業(yè)有可再生能源配額責任之外，參與市場(chǎng)化交易的大用戶(hù)和售電公司也有相應的責任。隨著(zhù)售電市場(chǎng)的逐步放開(kāi)，未來(lái)全部用戶(hù)都進(jìn)入售電市場(chǎng)后，可再生能源附加就沒(méi)有存在的必要了，售電公司購買(mǎi)綠證的成本可以由售電公司以更靈活的方式向用戶(hù)傳到。

 

　　二是，從統籌分配可再生能源發(fā)展成本的角度，確定統一的可再生能源配額標準。2016年3月，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標引導制度的指導意見(jiàn)》，首次明確了2020年各?。▍^、市）能源消費總量中的可再生能源比重目標在5%到13%之間，而全社會(huì )用電量中的非水電可再生能源電量比重指標為9%，同時(shí)還明確了非水電可再生能源電力消納量比重指標核算方法。然而，上述《指導意見(jiàn)》著(zhù)重從非水電可再生能源電力消納的角度出發(fā)，因此配額目標的設定考慮了各地區非水可再生能源資源的稟賦情況：資源稟賦較好的省份，其可再生能源目標也較高，終端電力用戶(hù)分攤的可再生能源成本也會(huì )比較高。然而，這些地區往往都是經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區，對電價(jià)的承受能力相對較低。

 

　　配額制和綠證制度是一種可用于可再生能源成本的分攤的機制，并沒(méi)有和可再生能源的物理消納直接掛鉤。因此，緊緊圍繞我國2020、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15%、20%的能源發(fā)展戰略目標，應該制定全國統一的可再生能源配額標準，這樣既可以體現全國各?。▍^、市）對上述戰略目標的共同責任，又可以避免政策制定部門(mén)和各?。▍^、市）陷入配額目標的博弈，并造成相關(guān)政策的延遲出臺，同時(shí)還可以促進(jìn)可再生能源成本在各?。▍^、市）更公平合理的分攤。與此同時(shí)，由于水電在我國可再生能源的比重較大，從保障上述能源發(fā)展戰略目標的角度出發(fā)，也可以借鑒英國在《非化石燃料義務(wù)政策》階段，以及目前加拿大部分省的做法，向水電提供綠證，以提高水電的市場(chǎng)競爭力，促進(jìn)水電的消納。當然，應該從發(fā)電技術(shù)成本、發(fā)展趨勢等角度，考慮向水電單位發(fā)電量發(fā)放的綠證數量。

 

　　考慮到各地區對于電價(jià)的承受能力，甚至可以在經(jīng)濟發(fā)達地區制定更高的可再生能源配額目標，讓這些地區分攤更多的可再生能源成本，為我國可再生能源事業(yè)的發(fā)展提供更多的資金支持。

 

　　三是，建立可再生能源跨省跨區消納機制，鼓勵可再生能源電力與綠色證書(shū)打捆購買(mǎi)。

 

　　中國可再生能源資源與經(jīng)濟發(fā)展水平、電力需求總體上呈現出逆向分布的特點(diǎn)，因此可再生能源裝機較多的省份，可再生能源電力不能全額消納，迫切需要通過(guò)跨省跨區的可再生能源交易解決消納的難題。然而，當前可再生能源的跨省區消納即存在物理網(wǎng)絡(luò )約束，也存在可再生能源電力價(jià)格太高引起的經(jīng)濟約束，其中經(jīng)濟約束的矛盾較為突出。

 

　　因此，為促進(jìn)可再生能源的跨省跨區消納，應該在綠證制度保障可再生能源企業(yè)收益的基礎上，建立可再生能源跨省跨區消納機制，從而打破可再生能源電力價(jià)格太高引起的經(jīng)濟約束。同時(shí)，鼓勵簽訂電力和綠證打捆的購售協(xié)議，促使經(jīng)濟相對發(fā)達、電價(jià)承受力較強的省份，更多地購買(mǎi)經(jīng)濟相對欠發(fā)達省份的可再生能源電力和綠色證書(shū)，在滿(mǎn)足自身配額責任的同時(shí)，切實(shí)促進(jìn)可再生能源電力的跨省跨區消納。