首頁(yè)

　　

　　公共部門(mén)干預的有效性

　　

　　印度的市場(chǎng)是由中央政府和邦政府共同發(fā)展的，中央政府和邦政府推出了一些政策和支持機制來(lái)促進(jìn)太陽(yáng)能光伏的發(fā)展。

　　

　　法律，政策和法規框架

　　

　　2003年《電力法》的頒布是印度電力部門(mén)邁向自由化的第一步，該法案首次提出了詳細的計劃，對電力部門(mén)各個(gè)層面深入的拆分。除將國有綜合公用事業(yè)拆分之外，該法案的以下規定還對商業(yè)性并網(wǎng)太陽(yáng)能項目的開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了影響：

　　

　　• 電力生產(chǎn)被列為無(wú)需許可的活動(dòng)，大大簡(jiǎn)化了許可程序。

　　

　　• 授予所有電力生產(chǎn)商無(wú)歧視的開(kāi)放式輸電渠道。

　　

　　• 可以將電力直接銷(xiāo)售給配電公司或合格的客戶(hù)。

　　

　　• 配電公司必須通過(guò)競爭程序來(lái)滿(mǎn)足其所有未來(lái)電力需求。

　　

　　• 引入了可再生能源電力優(yōu)惠電價(jià)的基本要素，以及未來(lái)強制性可再生能源采購義務(wù)的框架。

　　

　　2003年推出的《電力法》要求制定一項國家電力政策，其在2005年發(fā)布。這項政策清楚地闡明了獨立發(fā)電商(IPP)在部署可再生能源和增加非常規能源在電力結構中所占總體份額方面的作用。自1980年代后期以來(lái)，風(fēng)能一直受益于各種廣泛的支持措施(包括加速資本投資的貶值、免稅、上網(wǎng)電價(jià)、強制性購買(mǎi)風(fēng)能以及公眾對研究與開(kāi)發(fā)以及試點(diǎn)項目的支持)，因此是當時(shí)的發(fā)展重點(diǎn)。這些支持措施后來(lái)為“國家太陽(yáng)能計劃”(Barroso and Khanna 2014)下太陽(yáng)能市場(chǎng)干預提供了模型。

　　

　　印度的監管框架是一個(gè)復雜的難題。電力行業(yè)規管委員會(huì )(CERC)在國家一級做出決定，然后由國家電力監督管理委員會(huì )(SERC)在邦一級執行。從監管和體制的角度來(lái)看，實(shí)施某些支持計劃的過(guò)程是非常復雜的。例如，太陽(yáng)能可再生能源采購義務(wù)和2010-11年啟動(dòng)的可再生能源信用交易機制使國家電力監督管理委員會(huì )能夠設定最低水平的可再生能源供應。如果承購人由于供應不足而無(wú)法滿(mǎn)足這些要求(例如，太陽(yáng)能潛力較低的邦)，那么配電公司和直接購買(mǎi)者可以購買(mǎi)可再生能源證書(shū)，以彌合其購買(mǎi)與義務(wù)之間的差距?？稍偕茉葱庞冒苊獾臏厥覛怏w排放量，將在專(zhuān)門(mén)的市場(chǎng)上出售。印度各地的成功經(jīng)驗各不相同。截至2013/14財年，有五個(gè)邦達到了其可再生能源采購義務(wù)的目標(印度主計審計長(cháng)公署，2015)。到2017年底，只有六個(gè)邦做到了這一點(diǎn)(印度綠色和平，2018)。2018年5月，新能源和可再生能源部(MNRE)為協(xié)調目的創(chuàng )建了一個(gè)可再生能源采購義務(wù)合規組織(MNRE 2018a)。

　　

　　財政環(huán)境的演變，例如最近適用于太陽(yáng)能設備的一般銷(xiāo)售稅制度的變化，是不確定性的根源。2018年7月，印度政府提議對從中國和馬來(lái)西亞進(jìn)口的太陽(yáng)能組件征收為期兩年的保護稅(第一年為25%，接下來(lái)六個(gè)月為20%，最后六個(gè)月為15%)。據相關(guān)建議稱(chēng)，這些措施是當地產(chǎn)業(yè)的一種方式，但較高的關(guān)稅很可能會(huì )給開(kāi)發(fā)人員帶來(lái)挫敗感，并延緩太陽(yáng)能部署的進(jìn)程(Upadhyay，2018年)。

　　

　　規劃，技術(shù)和運營(yíng)能力

　　

　　發(fā)電計劃

　　

　　“國家太陽(yáng)能計劃”和隨后的目標修訂確定了可再生能源(尤其是并網(wǎng)太陽(yáng)能)的國家發(fā)電優(yōu)先級。官方政策文件確定了擴大發(fā)電能力的短期和長(cháng)期目標。由于大多數太陽(yáng)能裝機量是通過(guò)競爭性招標獲得的，因此在即將到來(lái)的招標過(guò)程中，透明度至關(guān)重要。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的摸索之后，2016年和2017年推出了一系列穩定的招標公告。新能源與可再生能源部預計將在2018-19財年招標提供30 GW的地面太陽(yáng)能公園裝機量，并在2019-20財年再招標提供30 GW(Prateek 2017)。

　　

　　電網(wǎng)集成，訪(fǎng)問(wèn)和電力疏散

　　

　　2003年的《電力法》保證了非歧視性地接入電網(wǎng)。然而，實(shí)際上，電網(wǎng)連接一直是太陽(yáng)能項目經(jīng)常遇到的挑戰。從“國家太陽(yáng)能計劃”實(shí)施開(kāi)始，輸電線(xiàn)路的及時(shí)可用性就一直令人擔心，結果太陽(yáng)能項目的投產(chǎn)出現了延誤。在因(棄光造成的)功率縮減而導致收入損失的情況下，當前的PPA模型不向IPP提供補償。

　　

　　土地供應

　　

　　在某些邦，土地可用性成為了主要瓶頸。轉換土地用途的名稱(chēng)非常耗時(shí)，而且據開(kāi)發(fā)商稱(chēng)，該過(guò)程需要大量不同級別的當局的許可。中央邦(Madhya Pradesh)和古吉拉特邦(Gujarat)等一些邦在土地征用方面比其他邦更具優(yōu)勢。設計太陽(yáng)能公園的概念某種程度上是為了解決此問(wèn)題，且已經(jīng)取得了成功。然而，由于與當地農民組織的沖突很普遍，土地仍然可能成為公園發(fā)展的障礙。

　　

　　基礎設施投資

　　

　　太陽(yáng)能公園計劃改善了電網(wǎng)連通性。公共實(shí)體從公民那里租賃土地，并將場(chǎng)地用于太陽(yáng)能光伏發(fā)電(建立內部疏散計劃，變電站，布局道路和水路)，然后將大塊土地拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商同意支付前期費用，運營(yíng)和維護費用，土地租賃租金和開(kāi)發(fā)費。印度各地使用太陽(yáng)能公園大大降低了征地和接入輸電電網(wǎng)的過(guò)程(Box 3.1)。

　　

　　Box3.1雷瓦太陽(yáng)能公園-推動(dòng)創(chuàng )新以擴大印度太陽(yáng)能公園的開(kāi)發(fā)規模

　　

　　Rewa Ultra Mega Solar(RUMS或雷瓦太陽(yáng)能公園)是一個(gè)750 MW的太陽(yáng)能公園，占地約1550公頃，位于印度中央邦(Madhya Pradesh)的雷瓦(Rewa)。它由Rewa Ultra Mega Solar Park Ltd(RUMSL)開(kāi)發(fā)，該公司是中央邦Urja Vikash Nigam Limited與印度太陽(yáng)能公司成立的合資企業(yè)。 2017年，印度中央邦政府宣布了招標過(guò)程的結果，選擇了私人投資者開(kāi)發(fā)(3×250 MW)太陽(yáng)能發(fā)電廠(chǎng)。該項目在第一年被授予三家太陽(yáng)能發(fā)電公司，電價(jià)分別為2.979盧比，2.970盧比和2.974盧比。與當時(shí)的大型項目不同，這些電價(jià)是在沒(méi)有向開(kāi)發(fā)商提供任何可行性缺口資金的情況下獲得的，其中也包括歷史最低的每千瓦時(shí)2.97印度盧比(約合0.44美元)。

　　

　　降低支付風(fēng)險。交易一攬子交易包括與德里鐵路公司(DMRC)的電力購買(mǎi)協(xié)議，以及與中央邦的配電公司中央邦電力管理有限公司(MPPMCL)簽訂的另一項購買(mǎi)協(xié)議。盡管DMRC是投資級評級的公用事業(yè)公司，但MPPMCL的信譽(yù)仍然令太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)商感到擔心。購電協(xié)議交易對手風(fēng)險通過(guò)三層支付機制得以緩解。首先，MPPMCL提供了一個(gè)信用證，涵蓋了一個(gè)月的付款額。其次，由RUMSL管理的付款安全基金確保了另外三個(gè)月的付款。最后，中央邦政府保證不得已的情況下會(huì )為MPPMCL的違約付款。

　　

　　土地和電力轉移。 RUMSL確定了項目地點(diǎn)，進(jìn)行了開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能所需的太陽(yáng)能所需的前期工作，并獲得了必要的許可和許可(電網(wǎng)互連的通行權，長(cháng)期電網(wǎng)接入等)。內部轉移基礎設施(220/33 kV變電站)的建設由中央邦電力傳輸有限公司進(jìn)行監督。所有其他便利設施，如道路、街道照明、電纜橋架支撐結構和排水系統，均由開(kāi)發(fā)商負責。 與該國大多數太陽(yáng)能公園相比，該項目將重點(diǎn)集中在最需要公共支持的區域，使得RUMSL可以降低向開(kāi)發(fā)商的租賃費用。所有合同工程均被上傳到可供資格預審的投標人使用的數據室中。項目還會(huì )定期上傳有關(guān)開(kāi)發(fā)和電力轉移工作的照片，以使投標人在準備財務(wù)和技術(shù)報價(jià)時(shí)能夠確定當地的進(jìn)度。拍賣(mài)當天大約有97%的土地可供使用。

　　

　　其他形式的政府支持。電力部授予了該項目區域發(fā)電站的資格，因此邦與邦之間的電力輸送不會(huì )產(chǎn)生任何費用和損失。因此，電力能夠以與進(jìn)入雷瓦時(shí)相同的速度到達德里鐵路直至德里外圍。印度的中央輸電公司印度電網(wǎng)公司在雷瓦項目地址建造了一個(gè)220/400 KV變電站，使得該邦和該項目完全免除了成本。

　　

　　通過(guò)太陽(yáng)能公園計劃下新能源和可再生能源部的贈款，以及世界銀行和清潔技術(shù)基金(CTF)的貸款，內部疏散基礎設施的成本得到了削減。CTF還提供了一筆贈款，以加強機構能力建設。 RUMS是該國第一個(gè)使用CTF優(yōu)惠融資和贈款的太陽(yáng)能公園。國際金融公司(IFC)擔任RUMSL的交易顧問(wèn)，提供專(zhuān)家意見(jiàn)以構建項目，準備可融資項目協(xié)議，通過(guò)廣泛的磋商和談判管理利益相關(guān)方，并提供全面的分析和實(shí)施支持。眾所周知，該項目是印度太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)的轉折點(diǎn)，使政府能夠將重點(diǎn)從可行性缺口資金轉移到采用基于市場(chǎng)的大規模太陽(yáng)能投資融資。

　　

　　改編自BusinessLine 2018，EnergyNext 2017和World Bank 2017

　　

　　在未來(lái)幾年，可變可再生能源的比例預計將顯著(zhù)增長(cháng)，因此人們認識到需要提高輸電電網(wǎng)運營(yíng)商的能力，并在聯(lián)邦和邦一級修改電網(wǎng)法規，同時(shí)加強州際互聯(lián)互通以避免擁堵(NITI 2017)。鑒于該國的發(fā)展速度，必然會(huì )出現擁堵問(wèn)題。

　　

　　為幫助傳輸網(wǎng)絡(luò )跟上發(fā)電量，人們提出了兩種潛在的解決方案。首先是屋頂太陽(yáng)能。 2022年的太陽(yáng)能目標包括40 GW的屋頂和連接到配電網(wǎng)的分布式太陽(yáng)能，而該目標在2015年僅為250MW。小規模的分布式太陽(yáng)能可以加強薄弱的城市電網(wǎng)，并有助于減少配電線(xiàn)路的電力損耗。隨著(zhù)人們對高壓電網(wǎng)擁堵的擔憂(yōu)日益增加，將全球目標的40%(100 GW)分配給配電網(wǎng)可能會(huì )延遲對輸電基礎設施進(jìn)行加固的昂貴需求。第二個(gè)方案是印度的綠色環(huán)保能源走廊計劃，該計劃旨在通過(guò)將可再生能源豐富的地區連接到西部和南部電網(wǎng)來(lái)消除瓶頸。亞洲開(kāi)發(fā)銀行支持了該計劃下的三個(gè)項目，但僅有部分邦已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施輸電計劃。為了緩解電網(wǎng)擁堵和瓶頸，政府也在考慮存儲。在世界銀行資助的項目下，印度太陽(yáng)能公司(SECI)將結合混合電站中的可再生能源以及獨立電網(wǎng)資產(chǎn)試行電池儲能電站。

　　

　　直接和間接融資

　　

　　上網(wǎng)電價(jià)補貼計劃一直是印度推動(dòng)太陽(yáng)能快速部署的核心。 通過(guò)“國家太陽(yáng)能計劃”、捆綁銷(xiāo)售、基于發(fā)電的獎勵措施和可行性缺口資金，太陽(yáng)能的發(fā)展得到了促進(jìn)。捆綁銷(xiāo)售通過(guò)補貼固定關(guān)稅采購來(lái)提供間接公共融資?；诎l(fā)電的激勵措施通過(guò)向獨立發(fā)電商(IPP)提供高于既定固定電費的額外費用，直接向開(kāi)發(fā)商提供資金。

　　

　　根據各種可行性缺口供資計劃采購的獨立發(fā)電商項目得益于資本投資補貼形式的直接公共支持。印度太陽(yáng)能公司(SECI)采購的7750兆瓦光伏項目已獲得總計12億美元的批準(根據新能源和可再生能源部批準的可行性缺口供資計劃，采購了第二階段的第一，第三和第四批)。

　　

　　根據可行性缺口供資計劃，獨立發(fā)電商負責以固定價(jià)格招標，并指出每兆瓦裝機容量的補貼要求。提供的容量將授予具有最低生存能力缺口資金要求的投標人。該計劃旨在解決配電公司的負擔能力問(wèn)題。借助于資本補貼，印度太陽(yáng)能公司(SECI)能夠購買(mǎi)太陽(yáng)能，并以低于市場(chǎng)的價(jià)格將其出售給配電公司?？尚行匀笨谫Y金得到了私人開(kāi)發(fā)商的歡迎，因為在項目生命周期的早期就給予了補貼，從而限制了風(fēng)險。成立之初，開(kāi)發(fā)商收取的固定價(jià)格為每單位5.45印度盧比。由于一些邦級拍賣(mài)的出價(jià)低于每單位3.00印度盧比，因此不再需要可行性缺口資金。通過(guò)補貼與儲能項目相關(guān)的太陽(yáng)能光伏項目，該計劃可以在不久的將來(lái)服務(wù)于新的目標，以提高其可支付性。由于價(jià)格高于預期，印度太陽(yáng)能公司(SECI)取消了2016年的太陽(yáng)能和電池項目拍賣(mài)(Chandrasekaran 2017)。

　　

　　中央政府已預算提供6億美元的財政援助，以支持在全國范圍內建立的首批20吉瓦太陽(yáng)能公園(MNRE 2017)。印度可再生能源發(fā)展署(IREDA)在一些國際金融機構的支持下，向選定的邦提供貸款，用于太陽(yáng)能公園的開(kāi)發(fā)。

　　

　　所得稅免稅期和加速折舊是間接融資項目的兩種方法。減稅期使開(kāi)發(fā)商能夠比要求其初始利潤繳納所得稅更快地收回投資。加速折舊是一種會(huì )計工具，用于降低頭幾年的應付稅款，幫助開(kāi)發(fā)人員更快地收回投資。印度太陽(yáng)能公司(SECI)在其關(guān)于可行性缺口供資計劃的指南中規定，如果不使用加速折舊，獨立發(fā)電商將獲得固定價(jià)格，即每單位5.45印度盧比，如果使用加速折舊，則每單位4.75印度盧比(MNRE 2015)。

　　

　　2015年，印度儲備銀行將可再生能源添加到其優(yōu)先行業(yè)貸款類(lèi)別中。因此，國內商業(yè)銀行必須將其調整后的凈銀行信貸的40%(或資產(chǎn)負債表外風(fēng)險的信貸當量，以較高者為準)放貸給可再生能源項目(印度儲備銀行，2018年)。

　　

　　政府贊助的擔保

　　

　　承購人信譽(yù)

　　

　　自啟動(dòng)"國家太陽(yáng)能計劃"以來(lái)，配電公司的財務(wù)狀況不佳，阻礙了并網(wǎng)太陽(yáng)能的大規模開(kāi)發(fā)。因此項目設立了一些計劃來(lái)為獨立發(fā)電商提供一些保護，以防止承購商違約，同時(shí)解決配電公司的負擔能力問(wèn)題。然而這些機制都無(wú)法解決問(wèn)題，使獨立發(fā)電商受到困擾的主要根源是配電公司的付款延遲。

　　

　　2015年底，政府啟動(dòng)了針對配電公司的全國改進(jìn)計劃。Ujwal Distribution Company Assurance Yojana(UDAY)計劃旨在改革公用事業(yè)的財務(wù)和運營(yíng)績(jì)效。其主要干預措施之一是將配電公司75%的債務(wù)轉移至各邦，并對剩余債務(wù)進(jìn)行重組。其他措施包括修訂價(jià)格，降低技術(shù)損失計劃，系統安裝儀表以及對消費者進(jìn)行GIS繪圖。

　　

　　在UDAY計劃下，配電公司的成就實(shí)時(shí)可見(jiàn)。迄今為止取得的進(jìn)展令人鼓舞，太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)商顯示出謹慎的樂(lè )觀(guān)態(tài)度。盡管先前試圖重組配電公司財務(wù)的不良結果引起了一些懷疑，但根據2016年和2017年對印度太陽(yáng)能公司首席執行官的調查，大多數人對該計劃持積極態(tài)度(Bridge to India 2016，2017b)。

　　

　　配電公司的財務(wù)狀況仍然是太陽(yáng)能行業(yè)中僅次于電網(wǎng)的第二大問(wèn)題。電力部發(fā)布了六份年度報告，根據三組參數評估公用事業(yè)的績(jì)效：運營(yíng)績(jì)效和改革，外部績(jì)效和財務(wù)績(jì)效。自2015年以來(lái)，在評級最高的41家公用事業(yè)公司中，只有5家獲得了最高評級，而獲得最低評級的公司數量逐年增加(圖3.8)。

　　

　　

　　

　　圖3.8 2013-2017年印度配電設施的性能評級

　　

　　保證金

　　

　　在國家太陽(yáng)能任務(wù)的第一階段，印度政府為新能源和可再生能源部(MNRE)建立了預算支持機制。該計劃旨在減輕國有公用事業(yè)公司和配電公司的拖欠付款，并最終確保通過(guò)指定的太陽(yáng)能采購機構Vidyut Vyapar Nigam Limited(NVVN)采購的項目獲得財務(wù)關(guān)閉(MNRE 2011)。NVVN從獨立發(fā)電商購買(mǎi)了太陽(yáng)能，然后將其出售給國有公用事業(yè)和配電公司，從而部分保護了獨立發(fā)電商免受承購人的風(fēng)險。

　　

　　新能源和可再生能源部(MNRE)建立了“太陽(yáng)能支付安全帳戶(hù)”，這是一個(gè)由1億美元的周轉資金資助的第三方支付安全機制。鑒于總裝機容量為1,000兆瓦，該金額相當于按上網(wǎng)電價(jià)支付約兩個(gè)月的費用。該機制不是真正的付款擔保，因為如果最終承購人違約，NVVN沒(méi)有義務(wù)向獨立發(fā)電商付款，因此在管理方面保留完全的酌處權。但是，它可以有效降低承購風(fēng)險(Khanna and Garg 2013)。該機制采購了960兆瓦電力，并在“國家太陽(yáng)能計劃”的第二階段得到了擴張。

　　

　　在“國家太陽(yáng)能計劃”的第二階段中，中央政府于2011年創(chuàng )建了印度太陽(yáng)能公司(SECI)作為單獨的承購人，目的是為公用事業(yè)提供低于市場(chǎng)的電價(jià)。印度太陽(yáng)能公司(SECI)降低了太陽(yáng)能公園計劃和屋頂安裝的承購人風(fēng)險。2016年， 印度太陽(yáng)能公司(SECI)宣布建立2億美元(1,500億印度盧比)的付款安全基金，以確保及時(shí)向太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)商付款。該機制旨在彌補配電公司，國有公用事業(yè)公司和大宗消費者對印度太陽(yáng)能公司(SECI)的拖欠付款。它也使印度太陽(yáng)能公司(SECI)能夠在MNRE / MOP(SECI n.d.)生效時(shí)，根據標準招標文件和購電協(xié)議并網(wǎng)太陽(yáng)能光伏項目履行其財務(wù)義務(wù)。印度建立了類(lèi)似的支付安全機制，以支持國家調查團下的電力采購。但是，沒(méi)有確鑿的證據表明該機制能夠有效緩解投資者的擔憂(yōu)。

　　

　　主要發(fā)現和總結

　　

　　在過(guò)去十年中，印度已經(jīng)在改變其電力部門(mén)并實(shí)現其可再生能源和政策目標方面取得了飛躍式的進(jìn)步。 2000年代電力市場(chǎng)自由化之后，中央政府宣布開(kāi)啟“國家太陽(yáng)能計劃”，以利用該國巨大的太陽(yáng)能潛力，增加電力供應，促進(jìn)國內電力生產(chǎn)并采取行動(dòng)應對氣候變化。

　　

　　印度政府及其各邦采取了富有創(chuàng )造力和靈活性的行動(dòng)，以實(shí)現其雄心勃勃的目標，計劃到2022年實(shí)現100吉瓦的太陽(yáng)能發(fā)電。該國采用了直接和間接融資方法來(lái)吸引開(kāi)發(fā)商，解決擁堵問(wèn)題并減輕承購人的風(fēng)險。許多政府和邦一級的機構得以建立，以幫助加強太陽(yáng)能市場(chǎng);為改善印度的整體情況，政府采取措施以提高承購人的信譽(yù)度;此外還擴大了電網(wǎng)、提供政策支持以提高電力系統的靈活性，這些措施都是實(shí)現雄心勃勃的太陽(yáng)能目標所必需的。

　　

　　缺少可用土地、需要在屋頂或浮動(dòng)裝置上進(jìn)行部署、太陽(yáng)能資源最好的邦信用度較低的問(wèn)題以及擬議的20%的保護稅可能會(huì )減緩印度的太陽(yáng)能發(fā)電部署。但是，市場(chǎng)的發(fā)展勢頭以及金融部門(mén)貸款的穩定增長(cháng)將依舊使印度保持太陽(yáng)能發(fā)電的全球領(lǐng)先地位。