輔助服務(wù)市場(chǎng)作為新生事物
建設需要夯實(shí)理論基礎
上世紀90年代中期，伴隨我國經(jīng)濟結構調整，用電量增幅逐年下降，發(fā)電機組利用小時(shí)數逐年降低，社會(huì )各界對電力“三公”(公平、公正、公開(kāi))調度呼聲日益高漲，電力市場(chǎng)應運而生。1995年浙江、安徽等省份率先開(kāi)始進(jìn)入模擬市場(chǎng)運行;1997年底，國家電力公司正式啟動(dòng)建立內部模擬電力市場(chǎng)，在電力企業(yè)內部，用市場(chǎng)的辦法進(jìn)行管理，將自己的發(fā)電廠(chǎng)、供電局變成一個(gè)相對獨立的“企業(yè)”，并對其進(jìn)行考核管理。
在這種背景下，西方電力市場(chǎng)理論開(kāi)始被引入國內。1997～1998年，于爾鏗教授團隊發(fā)表了電力市場(chǎng)的系列學(xué)術(shù)文章，出版了《電力市場(chǎng)》專(zhuān)著(zhù)，其中在1997年發(fā)文專(zhuān)篇論述了電力市場(chǎng)中輔助服務(wù)的定義、分類(lèi)、原則、運行模式及定價(jià)方法。這個(gè)時(shí)期，幾乎所有的高等院校涉電學(xué)科和宋永華、吳復立、倪以信、言茂松、王錫凡等眾多學(xué)者，開(kāi)始對包括輔助服務(wù)交易在內的電力市場(chǎng)理論進(jìn)行系統性研究。
1998年《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家經(jīng)貿委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》(國辦發(fā)﹝1998﹞146號)，明確選擇上海、浙江、山東和遼寧、吉林、黑龍江六省(直轄市)進(jìn)行廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)的試點(diǎn)，要求國家經(jīng)貿委會(huì )同有關(guān)部門(mén)和單位制定發(fā)電市場(chǎng)運行和監督的規則?；诶碚摰闹?，輔助服務(wù)應該納入電力市場(chǎng)體系之中的觀(guān)念，此時(shí)已經(jīng)被有關(guān)部門(mén)的高層所接受。1999年陸延昌在第26屆中國電網(wǎng)調度運行會(huì )議上講話(huà)提出，“加強省級發(fā)電側電力市場(chǎng)交易管理和相關(guān)技術(shù)研究，以提高負荷預測的精度、完善交易計劃的確定、逐漸充實(shí)電力市場(chǎng)中的輔助服務(wù)項目”，“電力市場(chǎng)輔助服務(wù)是最復雜的一項工作，包括調頻、調峰、無(wú)功和黑啟動(dòng)等，關(guān)鍵是對輔助服務(wù)的確定、定量方法、成本分析、付費方法等。對各種輔助服務(wù)的成本和補償付費應進(jìn)行具體分析研究。”
既在意料之外也在情理之中的是，當時(shí)六個(gè)改革試點(diǎn)的方案并沒(méi)有細致考慮輔助服務(wù)問(wèn)題。國調中心市場(chǎng)處當時(shí)總結說(shuō)，“目前，輔助服務(wù)指標的量化、輔助服務(wù)成本的計算以及付費等比較復雜，世界上各國電力市場(chǎng)的做法也不盡相同。在我國現有電網(wǎng)結構比較薄弱的條件下，為保證電網(wǎng)運行安全，各試點(diǎn)單位基本上未考慮輔助服務(wù)交易，均采用了由調度指定、無(wú)償提供的方式。”
輔助服務(wù)市場(chǎng)化建設的重要步驟
是將改革共識和成果固化為制度
歷史翻開(kāi)了新篇章，2002年初國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號)，2003年3月國家電監會(huì )掛牌成立。市場(chǎng)化的環(huán)境和推動(dòng)市場(chǎng)建設的機構，催生了輔助服務(wù)管理與交易的制度化。
為有效管控電力行業(yè)，輔助服務(wù)管理制度不斷健全。
2003年7月電監會(huì )發(fā)布了《關(guān)于發(fā)電廠(chǎng)并網(wǎng)運行管理的意見(jiàn)》(電監市場(chǎng)〔2003〕23號)，在“運行管理考核”中延續并提出了對提供輔助服務(wù)者予以獎勵的概念：“對發(fā)電廠(chǎng)的獎勵應根據發(fā)電廠(chǎng)對保證電網(wǎng)安全穩定運行和提高電網(wǎng)電能質(zhì)量的作用大小進(jìn)行。對于電網(wǎng)調峰、調頻和無(wú)功電壓調節作出突出貢獻的應給予獎勵”。
在總結各省市經(jīng)驗的基礎上，2006年11月電監會(huì )印發(fā)《發(fā)電廠(chǎng)并網(wǎng)運行管理規定》(電監市場(chǎng)〔2006〕42號)和《并網(wǎng)發(fā)電廠(chǎng)輔助服務(wù)管理暫行辦法》(電監市場(chǎng)〔2006〕43號)?！掇k法》主要內容包括輔助服務(wù)的分類(lèi)和定義，并網(wǎng)發(fā)電廠(chǎng)和電力調度交易機構的職責與義務(wù)，輔助服務(wù)的計量與考核、補償方式與費用來(lái)源，電力監管機構對輔助服務(wù)的監管責任等內容?！掇k法》明確，輔助服務(wù)的調用應遵循“按需調度”的原則，由電力調度交易機構根據發(fā)電機組特性和電網(wǎng)情況，合理安排發(fā)電機組承擔輔助服務(wù)，保證調度的公開(kāi)、公平、公正?！掇k法》規定，基本輔助服務(wù)不進(jìn)行補償，有償輔助服務(wù)應予以補償。要按照專(zhuān)門(mén)記賬、收支平衡、適當補償的原則，選擇有償輔助服務(wù)補償方式。在改革方法論方面，值得總結和深刻體味的是，《辦法》原則性較強，不涉及具體實(shí)行，因此出臺時(shí)各方爭議并不十分激烈，但這一制度化成果為之后的“兩個(gè)細則”實(shí)施奠定了堅實(shí)基礎。
為積極推動(dòng)電力市場(chǎng)，輔助服務(wù)市場(chǎng)規則不斷完善。
2003年7月，電監會(huì )以電監市場(chǎng)〔2003〕22號文件，印發(fā)《電力市場(chǎng)運營(yíng)基本規則(試行)》、《電力市場(chǎng)監管辦法(試行)》和《電力市場(chǎng)技術(shù)支持系統功能規范(試行)》，《電力市場(chǎng)運營(yíng)基本規則(試行)》第七章“輔助服務(wù)”明確了“輔助服務(wù)包括基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)?；据o助服務(wù)應在并網(wǎng)協(xié)議中注明。有償輔助服務(wù)可以采用協(xié)議的方式，也可以通過(guò)招投標方式確定”，以及“各類(lèi)輔助服務(wù)的具體內容、技術(shù)標準、獲取方式由市場(chǎng)成員根據各電力市場(chǎng)情況確定，報電力監管機構審批”等4條內容。
在東北和華東開(kāi)展區域電力市場(chǎng)建設試點(diǎn)中，制度建設有了許多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，以東北為例：
提出輔助服務(wù)市場(chǎng)建設路線(xiàn)圖。2003年6月國家電監會(huì )發(fā)布《關(guān)于建立東北區域電力市場(chǎng)的意見(jiàn)》，提出建立統一的東北區域電力市場(chǎng)，實(shí)現區域電力資源優(yōu)化配置。在輔助服務(wù)章節指出，“進(jìn)入區域電力市場(chǎng)的機組有義務(wù)承擔電力系統的備用、調頻、無(wú)功等輔助服務(wù)。初期，對備用、調頻、無(wú)功等輔助服務(wù)建立合理的補償機制;中期，初步建立競爭性的備用和調頻等輔助服務(wù)市場(chǎng)，完善無(wú)功輔助服務(wù)補償機制;遠期，完善備用和調頻等競爭性輔助服務(wù)市場(chǎng)。”
明確輔助服務(wù)定價(jià)原則。2004年4月國家發(fā)展改革發(fā)布《關(guān)于東北區域電力市場(chǎng)上網(wǎng)電價(jià)改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2004〕709號)，就輔助服務(wù)價(jià)格指出，“一次調頻以及不影響有功出力的無(wú)功服務(wù)為基本輔助服務(wù)，由發(fā)電機組無(wú)償提供;備用、二次調頻、影響有功出力的無(wú)功服務(wù)、自動(dòng)發(fā)電控制(AGC)及黑啟動(dòng)等為有償輔助服務(wù)。改革初期，發(fā)電機組有償輔助服務(wù)價(jià)格按補償成本和合理收益的原則制定，由接入系統的所有電廠(chǎng)按統一的價(jià)格標準交納費用予以補償”。
制定輔助服務(wù)專(zhuān)項管理辦法。2004年7月，國家發(fā)展改革委和國家電監會(huì )發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈東北區域電網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)補償暫行辦法〉和〈東北區域電力市場(chǎng)競價(jià)限價(jià)暫行辦法〉的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2004〕1467號)，這是我國第一份關(guān)于輔助服務(wù)的專(zhuān)項辦法?！掇k法》明確了輔助服務(wù)補償的具體標準，比如在調頻方面規定，AGC輔助服務(wù)，按照其實(shí)際的AGC調頻電量，每萬(wàn)千瓦時(shí)補償600元。
東北的輔助服務(wù)市場(chǎng)規則內容比較全面，可操作性強。多年來(lái)，參與過(guò)上一輪電力改革的同仁經(jīng)常感慨，假定當年的東北電力市場(chǎng)沒(méi)有因為平衡賬戶(hù)問(wèn)題而暫停，今天電力系統市場(chǎng)化程度，不知已經(jīng)走了多遠;當然輔助服務(wù)更不在話(huà)下。然而，歷史無(wú)法假設。歷史是一種合力，不發(fā)生甲事件，會(huì )不會(huì )發(fā)生乙事件呢？
但至少可以肯定地說(shuō)，輔助服務(wù)的歷史價(jià)值在于，和大用戶(hù)直購電一起，補位了從區域電力市場(chǎng)暫停到9號文件出臺十年間的“電改蒼白”。
輔助服務(wù)落地為“兩個(gè)細則”
蘊含著(zhù)耐心和智慧
為加強并網(wǎng)發(fā)電廠(chǎng)考核和輔助服務(wù)管理工作，電監會(huì )要求各地電監局和省電監辦結合本地區特點(diǎn)，依照電監會(huì )《發(fā)電廠(chǎng)并網(wǎng)運行管理規定》和《并網(wǎng)發(fā)電廠(chǎng)輔助服務(wù)管理暫行辦法》文件精神，制定本區域的《發(fā)電廠(chǎng)并網(wǎng)運行管理實(shí)施細則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠(chǎng)輔助服務(wù)管理實(shí)施細則》(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)細則”)。
改革文字“看上去很美”，但是當真要落地時(shí)，問(wèn)題層出不窮。每個(gè)問(wèn)題或許理論上都有最優(yōu)解，但現實(shí)情況是復雜的，而且往往不是技術(shù)問(wèn)題。解決問(wèn)題的方法只能是原則性與靈活性的結合，既要有耐心，更要有智慧。
發(fā)電側封閉運行，資金源于電廠(chǎng)、用于電廠(chǎng)。
對基本輔助服務(wù)之外的貢獻予以認可和補償，當然是好事兒。但輔助服務(wù)補償的資金來(lái)源在哪呢？是政府籌建專(zhuān)項基金嗎，又牽涉上了財政部;是源自不遵守調度紀律的考核懲罰費用嗎，大家都守規則，沒(méi)有考核資金怎么辦？討論中，逐漸聚焦到源于電廠(chǎng)、用于電廠(chǎng)的模式。發(fā)電企業(yè)激烈反對，質(zhì)問(wèn)：政府確定的火電上網(wǎng)標桿電價(jià)里，含不含輔助服務(wù)的費用？沒(méi)含，為什么現在要電廠(chǎng)承擔呢;含了，有文件依據嗎？
進(jìn)而，討論追根溯源到電力系統的基本問(wèn)題：輔助服務(wù)因誰(shuí)而起，又應該誰(shuí)來(lái)承擔呢？電力系統為什么要調頻、調壓呢，因為用電負荷總在變化，那為什么用戶(hù)不承擔輔助服務(wù)義務(wù)呢？電廠(chǎng)能夠調壓，電網(wǎng)中的電容器、電抗器難道不是在調壓?jiǎn)?，為什么不對電網(wǎng)承擔輔助服務(wù)進(jìn)行考核呢？
最終確定的模式是發(fā)電側封閉運行。歷史地看，電力改革的切入點(diǎn)和突破口，往往在發(fā)電側。因為電網(wǎng)公司“強勢”，因為用戶(hù)承擔涉及到全社會(huì )更是執行難，也因為發(fā)電側內部情況復雜、觀(guān)點(diǎn)各異。當然，這也是發(fā)電企業(yè)最?lèi)阑鹬帯?/div>
最經(jīng)典的爭論是“兩個(gè)細則”動(dòng)沒(méi)動(dòng)電價(jià)，答案很智慧。
價(jià)格的主管部門(mén)是國家發(fā)改委，那么電監會(huì )出臺的“兩個(gè)細則”有什么權力改變電廠(chǎng)的上網(wǎng)標桿價(jià)格？正方說(shuō)我這是輔助服務(wù)費用、國際通行，反方說(shuō)你有考核有補償，月底結算的電費不等于電量乘以標桿電價(jià)，不就是動(dòng)了電價(jià)嗎？正方說(shuō)，以前各地政府也經(jīng)常對電廠(chǎng)給予獎罰，為什么現在就不行？最終的解釋很有智慧，發(fā)改委價(jià)格司關(guān)鍵時(shí)刻支持電監會(huì )市場(chǎng)部，予以情況說(shuō)明——“兩個(gè)細則”涉及金額，初步測算在電費比例中充其量不到1%，是動(dòng)了價(jià)格，但沒(méi)有動(dòng)價(jià)格體系！
最需要耐心的是協(xié)調監管派出機構和地方政府部門(mén)。
地方政府電力管理部門(mén)之前對電廠(chǎng)的考核體系如何與“兩個(gè)細則”融合，需要耐心地解釋、協(xié)調，需要雙方顧全大局、面向未來(lái)、共同推動(dòng)。華北電監局與北京、天津、河北3家政府本著(zhù)“和諧共治”的原則，自2009年1月先期在京津唐電網(wǎng)啟動(dòng)兩個(gè)細則的模擬運行，共涉及發(fā)電企業(yè)40家、機組近130臺、裝機容量近3800萬(wàn)千瓦。經(jīng)過(guò)近四個(gè)月的模擬運行，華北區域兩個(gè)細則于2009年5月1日起在全國率先進(jìn)入試運行階段。在此帶動(dòng)下，其他五大區域先后出臺“兩個(gè)細則”，并著(zhù)手模擬運行、試運行和正式運行。當然，問(wèn)題沒(méi)有完全解決，比如直到現在江西能源局仍堅持在“兩個(gè)細則”外，自主對電廠(chǎng)實(shí)施“以收定支”的考核管理。
輔助服務(wù)的補償標準基于成本測算，后續標準調整基于各方博弈。
各區域最初制定“兩個(gè)細則”，相關(guān)補償標準都經(jīng)過(guò)了轄區電網(wǎng)的實(shí)際數據測算，雖有爭論但很快取得共識發(fā)布實(shí)施，原因很大程度在于各個(gè)電廠(chǎng)大都沒(méi)有對“兩個(gè)細則”進(jìn)行全面評估。但是真正執行后，意見(jiàn)接踵而來(lái)。所以后續規則的不斷調整，更多地源于各方利益的博弈。
以西北區域為例，西北區域第一版“兩個(gè)細則”在2009年4月頒布實(shí)施開(kāi)始結算。2012年1月公布的第二版“兩個(gè)細則”，寄望以黃河水電輔助服務(wù)在全網(wǎng)分攤為主導，從“分省平衡”向“跨省平衡”運作模式邁進(jìn)，但最終未能如愿。2015年10月第三版“兩個(gè)細則”發(fā)布很大程度上在于，水、火等常規電源為風(fēng)電光伏等新能源提供調峰的積極性不高;部分條款操作性不強、協(xié)調性不足，導致“守法成本高、違法成本低”。2017年8月，西北能源監管局開(kāi)會(huì )指出，自2015年修訂以來(lái)，隨著(zhù)西北區域網(wǎng)源結構、運行特點(diǎn)、市場(chǎng)建設等方面發(fā)生較大變化，現行“兩個(gè)細則”中的部分內容不能完全適應當下實(shí)際需求，為此著(zhù)手啟動(dòng)修訂工作。由于各方意見(jiàn)建議頗多，目前第四版“兩個(gè)細則”仍未面世。
新時(shí)代輔助服務(wù)建設
有了明確的方向
月復一月的“兩個(gè)細則”實(shí)施中，電力工業(yè)界對輔助服務(wù)形成三點(diǎn)規律性認識：一是傳統電力系統也有輔助服務(wù)，獲取方式是調度統一安排、無(wú)償調用;二是伴隨廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)和市場(chǎng)主體多元化，輔助服務(wù)的獲取方式實(shí)現了無(wú)償使用到有償使用的轉變;三是“兩個(gè)細則”中輔助服務(wù)價(jià)格是固定的，亟待進(jìn)一步通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化配置輔助服務(wù)資源，發(fā)現價(jià)格，使不太容易清晰成本的輔助服務(wù)定價(jià)更合理。契機終于到來(lái)。
2015年3月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕9號)中明確提出“建立輔助服務(wù)分擔共享新機制。適應電網(wǎng)調峰、調頻、調壓和用戶(hù)可中斷負荷等輔助服務(wù)的新要求，完善并網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)考核機制和補償機制。根據電網(wǎng)可靠性和服務(wù)質(zhì)量，按照誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔的原則，建立用戶(hù)參與的輔助服務(wù)分擔共享機制。”配套文件之一《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設的實(shí)施意見(jiàn)》中將“建立輔助服務(wù)交易機制”作為一項主要任務(wù)?！秶夷茉淳株P(guān)于促進(jìn)電儲能參與“三北”地區電力輔助服務(wù)補償(市場(chǎng))機制試點(diǎn)工作的通知》(國能監管〔2016〕164號)、《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于提升電力系統調節能力的指導意見(jiàn)》(發(fā)改能源〔2018〕364號)等文件中都對輔助服務(wù)市場(chǎng)建設工作提出了指導性意見(jiàn)。自2016年10月以來(lái)，國家能源局批復批復了東北、福建、山西、新疆、山東、甘肅、西北(寧夏)、南方(廣東)8個(gè)能源監管派出機構開(kāi)展電力輔助服務(wù)市場(chǎng)專(zhuān)項改革試點(diǎn)。
2017年11月，國家能源局印發(fā)《完善電力輔助服務(wù)補償(市場(chǎng))機制工作方案》(國能發(fā)監管〔2017〕67號)，明確了下一步完善電力輔助服務(wù)補償(市場(chǎng))機制工作的總體思路、基本原則、主要目標和主要任務(wù)，成為輔助服務(wù)近期工作的重要指引。
輔助服務(wù)科學(xué)化、市場(chǎng)化是趨勢，但2018～2019年能否探索建立電力中長(cháng)期交易涉及的電力用戶(hù)參與電力輔助服務(wù)分擔共享機制，2019～2020年又能否配合現貨交易試點(diǎn)，開(kāi)展電力輔助服務(wù)市場(chǎng)建設呢？
鏡鑒輔助服務(wù)市場(chǎng)化建設的過(guò)往經(jīng)驗，完成上述任務(wù)，有幾個(gè)工作需要抓緊開(kāi)展：一是思想準備和人員儲備是改革成功的重要因素，但上一輪電改中學(xué)界參與意愿不足，政界和企業(yè)界的積極性也需要進(jìn)一步調動(dòng)。二是新時(shí)代中國特色社會(huì )主義制度下的輔助服務(wù)市場(chǎng)化理論的需要系統地研究。西方的輔助服務(wù)市場(chǎng)理論如何同中國實(shí)際相結合，是必須回答的問(wèn)題。近年來(lái)各地結合需求實(shí)際推動(dòng)的輔助服務(wù)工作要認真總結，這種實(shí)用主義的輔助服務(wù)和西方標準的輔助服務(wù)理論是否需要及如何銜接，什么條件下才能融合。三是如果現貨交易試點(diǎn)啟動(dòng)沒(méi)那么順利或者很不順利，那些本來(lái)就不適合或者不打算走現貨路線(xiàn)的地區，輔助服務(wù)該如何推進(jìn)？四是用戶(hù)參與輔助服務(wù)是篇大文章，既需要謀篇布局，也需要細致落筆。突破發(fā)電側封閉運行模式，把用戶(hù)“請”進(jìn)來(lái)、心甘情愿地為輔助服務(wù)付費，現在看理論研究相當不足，社會(huì )氛圍營(yíng)造的方式方法還缺乏策劃。此外，輔助服務(wù)與增量配電網(wǎng)改革、分布式交易、峰谷分時(shí)電價(jià)等機制，與能源互聯(lián)網(wǎng)、智能微電網(wǎng)、電動(dòng)汽車(chē)、儲能等新技術(shù)的結合也應盡快提上研究日程。
無(wú)論如何，大家形成了共識——電力輔助服務(wù)市場(chǎng)建設是構建符合國情、統一開(kāi)放的現代電力市場(chǎng)體系的重要組成部分;輔助服務(wù)市場(chǎng)化也成為國家發(fā)改委、國家能源局許多文件的“規定動(dòng)作”和一般要求。
回望輔助服務(wù)建設20年歷史，循序漸進(jìn)，既是電力輔助服務(wù)建設的歷史經(jīng)驗，或許仍應是中國電力輔助服務(wù)繼續市場(chǎng)化的重要遵循。
